Haute fonction publique : 3 questions pour sortir du mélange des genres

Une commission d’enquête parlementaire sur les « mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République » va être lancée au Sénat. Va-t-elle permettre la réforme nécessaire ?

Par Peter Libtank.

Chaque génération d’énarques recèle son destin d’exception : Jean-Yves Haberer (1959), Jean-Marie Messier (1982) et Emmanuel Macron (2004)

Trois parcours avec de nombreux points communs : la même démesure dans les ambitions, les mêmes fulgurances, le même syndrome d’infaillibilité conforté par la prestigieuse école et les opportunités qu’elle ouvre, le même entregent construit dans les cercles du pouvoir, le même parachutage précoce à la tête d’un grand groupe ou d’un ministère d’importance, la même conviction de devoir et de pouvoir changer le monde, le même besoin d’aller vite, le même déni de réalités (dans l’exécution : calendrier, ressources humaines, contraintes financières ou budgétaires), la même prise de risque excessive avec l’argent des autres, contribuables ou actionnaires…

Trois parcours différents, spécifiques à chaque génération : de la théorie vers la pratique (mais toujours dans le public) pour Jean Yves Haberer, du public vers le privé pour Jean-Marie Messier, de la fonction publique vers le mandat électif pour Emmanuel Macron…

Trois parcours qui illustrent l’urgente nécessité de réformer notre fonction publique par le haut, c’est-à-dire en commençant par la Haute Fonction Publique (HFP) et qui précisent les priorités de cette réforme.

Jean-Yves Haberer

Né en 1932, Jean-Yves Haberer, énarque et inspecteur des finances, débute sa carrière publique comme conseiller technique de Michel Debré, alors ministre de l’Économie et des Finances.

À 33 ans, il redessine le paysage financier français en organisant la fusion des établissements nationalisés, donnant naissance à la BNP, à l’UAP et aux AGF.

Se positionnant habilement comme ni de gauche, ni de droite, il soutient François Mitterrand et gagne la présidence de Paribas en 1982. Six ans plus tard, Pierre Beregovoy le nomme président du Crédit Lyonnais.

La stratégie affichée est de devenir le leader mondial de la banque industrie, c’est-à- dire une grande banque universelle tournée aussi bien vers les petits déposants que vers les entreprises et les marchés financiers. Son ambition est de rapidement maitriser les métiers de la banque de dépôt et de la banque de financement, comme de la banque d’investissement.

Jean-Yves Haberer investit à un rythme effréné, via ses filiales, dans le capital de quelque 1 600 entreprises et collectionne les conquêtes à l’étranger : Belgique, Italie, Espagne ou Allemagne. En quatre ans, les fonds propres sont multipliés par 3 et le montant des participations industrielles par 5.

Mais dans cette fuite en avant, les financements hasardeux (dont celui du rachat de la Metro Goldwin Mayer un an avant sa faillite), les placements à risque, les investissements improbables par des filiales mal gérées et les opérations douteuses (Executive Life, Adidas…) s’accumulent au moment où la conjoncture économique se retourne.

Après 5 ans de transformation accélérée, la banque affiche un déficit abyssal : 1,4 Md€ pour 1993. La faillite guette et menace d’entraîner tout le système bancaire du pays. Jean-Yves Haberer est remercié.

Plusieurs plans de sauvetage sont nécessaires avant de privatiser la banque en 1999, finalement rachetée par le Crédit Agricole en 2003. Devenue LCL, elle revient à son point de départ, celui de la banque de proximité avec un réseau national.

Une aventure stérile et coûteuse qui dure 5 ans, un naufrage à 15 Md€ pour le contribuable, environ 1 000 euros par foyer fiscal.

Jean-Marie Messier

Né en 1956, Jean-Marie Messier, énarque et inspecteur des finances, débute sa carrière comme conseiller technique chargé des privatisations au cabinet d’Édouard Balladur.

À 33 ans, il devient banquier d’affaires chez Lazard et y fait la rencontre de Guy Dejouany, alors président de la Compagnie générale des eaux (CGE). Cinq ans plus tard, il le remplace à la tête de la CGE.

À partir de 1996, Jean-Marie Messier accompagne la CGE dans sa transformation et la renomme Vivendi. La stratégie affichée est alors la maîtrise du contenu et du contenant, Vivendi souhaitant contrôler, en même temps,  les canalisations (tuyaux et câbles), et ce qu’elles véhiculent (eau, voix et données numériques).

Le jeune président de Vivendi, décide d’investir, à un rythme effréné et sous le feu des projecteurs, dans les nouvelles technologies et les médias.

Initialement encensé par les médias, Jean-Marie Messier est progressivement critiqué. On lui reproche le coût de ses acquisitions hasardeuses (notamment Seagram, Universal Studios et USA Network au plus haut de la bulle Internet et des marchés financiers), acquisitions qui dilapident la trésorerie accumulée par ses prédécesseurs et endettent fortement Vivendi.

Quelques années après le début de sa transformation, Vivendi déclare des pertes records (13,7 Md€ en 2001), les plus importantes jamais enregistrées par une société basée en France. Le cours de bourse de Vivendi s’effondre.

Grâce à la mobilisation de son Conseil d’Administration, Jean-Marie Messier démissionne de son poste en 2002. L’aventure aura duré 6 ans.

Emmanuel Macron

Né en 1977, Emmanuel Macron, énarque et inspecteur des finances débute sa carrière comme rapporteur adjoint de la Commission Attali chargée de la libération de la croissance française par Nicolas Sarkozy.

À 31 ans, Emmanuel Macron devient banquier d’affaires chez Rothschild et y fait, par le biais de Jacques Attali, la rencontre de François Hollande. Cinq ans après l’élection de ce dernier, il le remplace à la tête du pays.

Le jeune Président veut transformer la France avec un projet social et libéral, de gauche et de droite pour « libérer et protéger ». Sa stratégie affichée est de soutenir autant les premiers de cordée (entrepreneurs et très riches) que ceux qui suivent (ruraux, classe moyenne, banlieues).

Sous le feu des projecteurs, Emmanuel Macron multiplie les réformes afin de créer l’illusion d’un programme structuré et cohérent, de persuader les esprits et les médias qu’une transformation concrète du pays est bien En Marche et de tétaniser les oppositions républicaines, non extrémistes. En parallèle, les initiatives sur l’Europe et les voyages internationaux se succèdent à un rythme effréné, avec des fortunes diverses.

Pour son premier anniversaire, le bilan est jugé négatif par près de deux tiers des Français. On lui reproche l’absence de résultats malgré la profusion et la créativité des effets d’annonce.

Surtout, rien n’est fait, concrètement, pour réduire la dépense publique. Les plus avertis s’inquiètent du coût de cette agitation présidentielle, de son impact sur la dette nationale, la compétitivité  des entreprises et le service public (dont le premier poste, avant le budget de l’Éducation nationale, est constitué par les intérêts de la dette).

Quelques 35 milliards pour la reprise de la dette de la SNCF, autant pour le plan numérique et le sauvetage d’Air France, 30 milliards pour la suppression de la taxe d’habitation, 30 milliards pour la réforme à venir des retraites, 15 milliards sur 5 ans pour la formation professionnelle, 10 milliards pour la suppression de l’ISF et la refonte de la fiscalité du capital, environ 5 milliards pour le remboursement des lunettes et des frais dentaires, 2 à 3 milliards pour le service civique universel, autant pour la couverture chômage des démissionnaires, 1 milliard pour les jeunes : pass culture et pass bocage en pays nantais compris…

Dans son dernier audit (mai 2018), la Cour des comptes constate un

déficit 2017 de l’État supérieur de 22 milliards d’euros à celui qui aurait permis de stabiliser le poids de la dette dans le produit intérieur brut et une progression rapide des dépenses de l’État de 14 milliards d’euros (+6,2%).

Dans son rapport public annuel 2018, la Cour des comptes sonne clairement l’alarme (et ce avant la reprise de la dette de la SNCF et la mise en œuvre de promesses de campagne non financées) :

La phase actuelle d’amélioration de la conjoncture n’est pas mise à profit pour réduire vigoureusement le déficit public et engager une baisse durable du ratio de la dette au PIB, celui-ci étant prévu encore en légère augmentation en 2018. Les pouvoirs publics ne disposent ainsi que de peu de marge pour, en 2018, maintenir le déficit public en dessous de trois points de PIB et, à moyen terme, faire face à un ralentissement économique ou un éventuel choc conjoncturel défavorable

Sauf changement radical de priorités, le pays semble En Marche vers une nouvelle sortie du Pacte de Stabilité de la zone Euro (respecté pour 2017 par le biais d’artifices comptables) avec un taux d’endettement dépassant la barre symbolique des 100% du PIB, comme l’Italie, le Portugal, l’Espagne et la Grèce.

Trois parcours, trois questions

De la théorie à la pratique : Jean-Yves Haberer, le haut fonctionnaire à la tête d’une grande entreprise publique qui met en œuvre la politique de banque industrie qu’il a contribué à élaborer quand il était au gouvernement. Les difficultés rencontrées soulèvent la question de la qualité des formations de la HFP.

Du public au privé : Jean-Marie Messier, le haut fonctionnaire qui fait levier sur sa formation à l’ENA (malgré la vocation de service public qu’elle semble logiquement induire) et son statut d’inspecteur des Finances pour réaliser un destin personnel bien différent. D’où la question des conflits d’intérêts public/privé, voire des manquements de la HFP par rapport à sa mission première.

De la fonction publique au mandat électif : Emmanuel Macron, le haut fonctionnaire élu président de la République qui juge utile de démissionner de son corps et de rembourser sa pantoufle pour pouvoir gouverner.

Ce troisième parcours soulève LA QUESTION : quelles sont les possibilités réelles de transformation profonde et durable du pays (refonte de la sphère publique, maîtrise des dépenses publiques) quand on est, soi-même et les équipes de son gouvernement, pour moitié environ, issus ou membres actifs de la HFP ?

Chacune de ces trois questions est une priorité de traitement pour la réforme de la haute fonction publique, préalable à celle de la fonction publique. Il est souvent plus sage et plus efficace de réformer en commençant par le haut, même si les retombées médiatiques sont moindres.

Réinventer les formations et les recrutements

Afin de tenter de garantir l’égalité des chances d’accès, la haute fonction publique, une dizaine de milliers de cadres dirigeants, administratifs et techniques, dans l’administration de l’État, des collectivités et de la santé publique (sur environ 5,5 millions de fonctionnaires), est accessible par concours. Au sein de cette HFP, une aristocratie de quelques centaines de personnes est recrutée en fonction du classement de sortie de quelques grandes écoles.

Pour beaucoup, dont une partie des intéressés, le contenu technique pédagogique de ces filières est décevant. Elles sont, avant tout, un long processus de sélection, décrié pour son endogamie et son conformisme, basé sur des critères devenus désuets et illisibles dans une société moderne et ouverte où la connaissance du terrain et les qualités humaines comptent plus que les capacités d’analyse ou de communication.

Dans L’Énarchie (1967), Jean-Pierre Chevènement soutient que « l’ENA n’est pas une école mais un concours ». Cette critique est reprise par Jacques Attali, Alain Minc, Valérie Pécresse qui dans Le Grand Oral de l’ENA (2005) assurent n’avoir « rien appris » entre les murs de l’École mais davantage lors des stages.

Si tel est le cas, les déclarations de Laurent Wauquiez sur le sujet prennent toute leur saveur :

Le classement (de sortie à l’ENA) reproduit dans la fonction publique un véritable système de castes. On délivre à vie aux mieux classés des titres de gloire comme des barrettes de maréchal russe, qui donnent à certains le sentiment d’appartenir à une classe supérieure

Comment enrichir, à moindre coût pour le contribuable, le contenu de ses formations (par exemple, sur le rôle et le périmètre de l’État, sur les réalités du monde de l’entreprise, sur les comparaisons et expériences internationales…) pour inciter la HFP à plus de pragmatisme, d’ouverture sur les meilleures pratiques et d’innovation ?

Rêvons un peu. Renversons la logique. L’État privatise l’ENA,  en confie la gestion à un opérateur privé. L’ENA devient EIPA (European Institute for Public Administration), obtient les accréditations nécessaires pour décerner un MPA (Master of Public Administration) et pour former des doctorants, devient le pendant du MBA, et le partenaire de l’INSEAD, affiche une ambition d’excellence au niveau européen…

La HFP, comme celle d’autres pays, recrute sur le campus EIPA à Bruxelles ou Strasbourg (sans classement de sortie) et propose aux plus motivés de rejoindre la fonction publique directement ou après une première expérience dans le privé, ce suivant les parcours de chacun. Elle recrute aussi dans le vivier des diplômés EIPA qui se construit progressivement dans les associations, les collectivités et les entreprises publiques, en France et dans d’autres pays…

L’égalité des chances est assurée par des bourses, des prêts bancaires subventionnés, des bonus d’entrée conséquents ou tout autre mécanisme permettant à la HFP de recruter les meilleurs, indépendamment de leurs origines et de leurs moyens…

Réinventons les parcours, les carrières et le statut

En octobre 1945, le Général de Gaulle voyait dans l’ENA un outil pour sélectionner les meilleurs étudiants, « en faire les meilleurs commis de l’État » et reconstruire la fonction publique après guerre. Depuis, l’École Nationale d’Administration a fait évoluer sa mission : « démocratiser l’accès à la haute fonction publique et professionnaliser la formation des hauts fonctionnaires ».

Pourtant, près de deux tiers des énarques du corps de l’Inspection Générale des Finances, le plus emblématique, pratiquent le pantouflage, c’est-à-dire rejoint, à un moment ou à un autre, une entreprise privée. Peut-être les plus impatients, les moins motivés ou les plus déçus… en tout cas la majorité.

On peut comprendre sans difficulté qu’une banque d’affaires ou un grand groupe industriel veuille disposer d’un accès privatif et privilégié à la HFP, surtout dans un pays aussi jacobin et administré que le nôtre. De fait, près de la moitié du CAC 40 aurait un patron issu des grands corps de l’État.

Mais, comment s’assurer que cette noblesse d’État, construite avec grand soin et à grands frais par notre République, honore son engagement moral de service public et d’intérêt général, tout en évitant de potentiels conflits d’intérêts public/privé ?

Le désir de pantouflage est symptomatique des difficultés que rencontre la HFP, en particulier au niveau de la gestion de ses ressources humaines : nature et rythme des promotions, gestion des carrières, cohérence des rémunérations, écarts avec le privé, missions transversales, standards internationaux, formation continue…

Mais surtout, les réalités numériques du système actuel, en particulier pour les administratifs, rendent incontournable le pantouflage. En effet, avec un statut de la fonction publique qui garantit l’emploi et la carrière à vie, avec une structure pyramidale et une multiplication du nombre de pyramides (de corps), le nombre de postes à pourvoir chaque année est sans doute trop faible pour garantir le bon fonctionnement du système (sous-effectif des jeunes et sur-effectif des anciens) et de chaque filière (nombre de postes accessibles chaque année par école).

Le pantouflage est donc la soupape de sécurité qui assure la survie du système, et ce sans le contraindre à une profonde remise en cause. Pour les plus cyniques, la suppression pure et simple du pantouflage serait, sans nul doute, un moyen efficace pour inciter la HFP à se refonder…

Comment s’affranchir des limites de ce système qui a formidablement réussi à reconstruire la fonction publique après  guerre mais n’est plus adapté aux besoins du pays ? En particulier, comment faire évoluer le statut de la HFP pour résoudre une équation numérique devenue impossible dans un contexte de ressources nationales contraintes (fusion des corps, des filières, mobilité des carrières, contrats de droit privé sur dix ans…) ?

Inventer un spoils system à la française

Notre premier défi est de réduire la dépense publique, de s’extirper de la spirale infernale déficit/dette, de gagner ainsi en crédibilité pour faire évoluer l’Europe, de redéfinir le rôle et le périmètre de l’État (qui doit faire faire, plus que faire lui même), de recentrer la sphère publique sur l’essentiel, de moderniser le service public, de libérer nos forces vives d’un carcan fiscal, administratif et réglementaire bien trop lourd…

Comment peut-on imaginer y parvenir si les membres de la HFP qui dirigent, ou ont vocation à diriger, nos différentes administrations sont aussi des politiques élus, leurs collègues ou leurs adjoints les plus proches ? Comment peut-on être, à la fois, membre actif de la HFP et élu (à la Présidence, au Parlement, ou dans une collectivité), nommé au gouvernement ou recruté dans un cabinet ministériel… avec pour horizon, pour le plus grand nombre, la perspective de retourner, plus tard, dans son corps d’origine ?

Ce conflit d’intérêt public/public, entre politique et administration, n’est-il pas au final la première cause de notre immobilisme, de notre lâcheté par rapport aux générations futures, de notre incapacité à innover, à préparer l’avenir de manière responsable ?

Pour sortir de cette impasse, le chef de l’État ne doit plus être un arbitre au-dessus des clivages, des partis et des administrations. Il doit être l’homme ou la femme d’une majorité et d’un programme. Il ou elle doit pouvoir compter sur des personnels qualifiés, légitimes, convaincus du bien-fondé de son programme et motivés par sa réussite. Dans une démocratie vivante, agile et crédible, le politique doit diriger l’administration, et pas l’inverse.

Mis en place aux États Unis en 1830, le système des dépouilles (spoils system) permet à un nouveau gouvernement de remplacer les hauts fonctionnaires de l’administration précédente par de nouveaux, plus loyaux et plus motivés. Plus de 4 000 nouveaux membres de l’administration auraient ainsi été nommés par le nouveau Président. Les plus importants d’entre eux (ministres, chefs de cabinet…)  sont préalablement auditionnés et validés par le Sénat. Fort de cette légitimité, de cette énergie et de cet engagement, le programme du nouvel élu a toutes les chances d’être mis en œuvre plus vite, avec davantage de détermination.

Si notre jeune Président a jugé utile d’abandonner son statut de haut fonctionnaire pour remplir son mandat, quelles conséquences doit-on tirer ?

La nature, le champ, la profondeur, la complexité et l’urgence des réformes nécessaires pour moderniser notre pays ne permettent plus de faire de l’indépendance de l’administration par rapport au politique une priorité idéologique incontournable. Le politique étant devenu trop dépendant de la HFP, c’est bien l’indépendance du politique par rapport à l’administration qu’il faut désormais privilégier et tenter de construire.

Un spoils system à la française permettrait d’adapter la gouvernance de nos institutions, en particulier le statut et les modalités de fonctionnement de la HFP,  aux formidables enjeux du pays, à ce moment précis de notre Histoire.

Une commission d’enquête parlementaire sur les « mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République » va être lancée au Sénat. Espérons qu’elle confirme ces priorités de refondation.