Affaire Benalla : l’obsolescence programmée des institutions

L’affaire Benalla n’est pas une nouveauté, qui rebondit actuellement avec son audition par le sénat. Elle n’est qu’un avatar de la constitution gaullienne, qui tolère une zone grise autour de l’exécutif afin d’assurer son efficacité, du moins sur le papier.

Par Frédéric Mas.

En 1965, François Mitterrand arrive au second tour des élections présidentielles. Il s’est fait connaître au cours de la campagne électorale pour un livre en forme de charge contre son adversaire, le général de Gaulle, et les institutions qu’il représente, la Ve République.

Dans Le Coup d’État permanent, ce sont les entorses à la justice et à l’état de droit qui sont dénoncées. L’utilisation de pratiques policières brutales, d’officines parallèles, de coups tordus pour asseoir le régime et faire taire les opposants, tout cela dessine en creux le régime politique autoritaire sous lequel nous vivons encore, et qui fut taillé sur mesure pour répondre aux crises politiques nationales et internationales du moment, de la menace communiste aux guerres de décolonisation.

En pensant le sommet du régime comme Souverain délié des lois ordinaires, le régime de la Ve République a laissé se perpétuer l’arbitraire politique et étendre sa corruption systémique.

En 1981, l’opposant Mitterrand devient à son tour président de la République. Une fois installé à l’Élysée, le pourfendeur du régime ne change rien. La Constitution qu’il avait rejetée en 1958, et qui concentrait le pouvoir au sommet, ne semblait plus le déranger puisque c’était à son tour d’en jouir.

L’émergence de l’exécutif

Si, à l’origine, la constitution du général de Gaulle était « grosse de plusieurs régimes possibles », pour reprendre l’expression de Jean Rivero, elle évolue à partir de 1962 avec l’adoption de l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Son caractère se fixe : de parlementariste « rationalisée », elle devient quasi-plébiscitaire, centrée sur la tête d’un exécutif toujours plus délié des règles du commun.

Le Président devient arbitre et chef d’un exécutif sanctifié par le vote populaire, écrasant ainsi le Parlement, sans parler de l’autorité judiciaire, dont l’autorité restera toujours subordonnée, et cela malgré le rôle grandissant du Conseil constitutionnel à partir des années 1970. Loin d’être le pouvoir neutre cher à Benjamin Constant, arbitre au-dessus des partis et des factions, il devient partie prenante aux querelles entre pouvoirs, mais avec un avantage certain, ce que la réforme du quinquennat passée sous Chirac accentuera encore.

Comme le note Jean-Philippe Feldman :

Non seulement les institutions de la Ve République n’ont pas empêché la croissance de l’État, mais elles l’ont favorisée. Une bonne constitution limite le pouvoir ; la constitution de la Cinquième République l’a étendu. Une bonne constitution organise harmonieusement les « pouvoirs » ; la Constitution de la Ve République n’a pas remédié à leur manque d’équilibre1

Le triomphe de l’État sur l’utopie parlementaire

La dynamique centralisatrice est cependant plus ancienne que cela, et acte le triomphe absolu de la puissance de l’État moderne sur l’utopie parlementaire, dont le dernier avatar, la quatrième République, a disparu dans les oubliettes de l’Histoire de France. Comme l’a rappelé Nicolas Roussellier, à l’origine du projet républicain, à la fin du 19e siècle, se pose la question de la place de l’État et de son administration : le peuple se gouvernant lui-même donne aux administrations un rôle de pure intendance, subordonnée à la « représentation nationale » dont l’instrument privilégié est la loi.

Seulement, le travail de l’État et de ses juristes occupés à construire la légitimité d’un État fort le délie des impératifs du suffrage universel comme de la loi commune, via l’ordre administratif et le planisme économique :

L’exécutif moderne est devenu la tête de l’État, le directeur des grandes administrations modernes, l’entrepreneur en chef des « politiques publiques » dont les plans d’intervention sur l’économie et les grandes réformes sociales liées à la mise en place de l’État providence ont été les prototypes2

Une conception archaïque du pouvoir

La tête de l’exécutif cumule les casquettes politique, règlementaire et économique, ce qui le met à la fois au cœur de la redistribution des prébendes, statuts, privilèges et postes, mais le rend aussi dépendant d’un empire bureaucratique de plus en plus lourd et complexe. Il navigue donc entre la tentation de l’arbitraire, c’est-à-dire d’entretenir la zone grise de la raison d’État pour se soustraire aux règles étatiques ordinaires ; la paralysie institutionnelle qui est aussi un legs du planiste économique, qui rend difficile tout changement brutal dans ce qui est devenu au fil du temps un maquis règlementaire où seuls bureaucrates et hauts fonctionnaires peuvent se retrouver ; et la possibilité d’utiliser sa position privilégiée pour s’acheter la loyauté de ses partisans ou de ses clientèles politiques. Le Président est le vrai souverain sous l’empire de la Ve République, plus que le peuple ou la loi, et le bon fonctionnement de ses institutions repose sur sa vertu personnelle davantage que sur le gouvernement du droit lui-même. Une fois que la morale du monarque républicain disparaît, les problèmes commencent.

Le moment Macron est-il une rupture ?

L’élection d’Emmanuel Macron et la réforme constitutionnelle qu’il souhaite pousser au Parlement ne sont pas en rupture avec l’héritage gaulliste. Il procède du même élan moderniste, planiste, qui fait de l’exécutif le chef d’orchestre de la vie publique du pays. La rationalisation du Parlement continue, et si l’exécutif a concédé une dose possible de proportionnelle, c’est justement parce que le Parlement n’a plus qu’un pouvoir de figurant. Les parlementaires LREM exemplifient bien souvent la dérive plébiscitaire de la Ve République : ils doivent leur poste et leur statut au chef de l’État et n’ont d’autre rôle que celui d’acter les initiatives du parti présidentiel.

Certains commentateurs ont pu parler d’une américanisation des institutions, en particulier à cause de l’usage nouveau du Congrès comme moment d’exposition de la politique générale du gouvernement, ou encore des commissions d’enquêtes. Là encore, le terme est trompeur : ce n’est pas une acculturation qui est en cours, mais l’approfondissement d’une dynamique, celle de la puissance de l’État, avec en son centre l’arbitraire du Souverain comme Prince et Principe au-dessus des lois.

La limitation de l’arbitraire passe par la décroissance de l’État

L’affaire Benalla n’est pas une nouveauté. Elle n’est qu’un avatar de ce que les juristes nomment la conception décisionniste de la constitution gaullienne, qui tolère une zone grise autour de l’exécutif afin d’assurer son efficacité, du moins sur le papier. Au fil du temps, cette zone grise s’est étendue, de pair avec la croissance de l’État, de sa complexification et de ses outils de redistribution sociale. La compétition pour bénéficier de ses largesses s’est accrue, suscitant convoitises et rancœurs au sein même des administrations, du landerneau médiatico-politique et des services de police.

Face au pouvoir, l’opposition de droite est sans voix car elle se pense comme le parti organique de la Ve République, et donc le serviteur le plus naturel de l’exécutif étendu. Le Rassemblement national, ex-Front national, se rêve en héritier plébiscitaire du gaullisme de 1962, tandis que le Front de gauche, derrière la rhétorique révolutionnaire, rêve de l’État Léviathan corrompu à la vénézuélienne.

En bref, l’opposition au sein du régime de la Ve République ne rêve que de bénéficier du système de corruption politique généralisée qu’il a généré. Faire démissionner un ministre ou un préfet, remplacer un homme du président par un autre ne changera pas radicalement la donne : ce sont les institutions qui doivent être réduites drastiquement pour assainir le jeu politique et remplacer un régime personnel, politiquement et économiquement daté, par un véritable régime où, pour reprendre l’expression de John Adams, ce sont les lois, et non les hommes, qui gouvernent.

Cet article a été publié une première fois en juillet.

  1. Jean-Philippe Feldman, De la Ve République à la constitution de la liberté, Institut Charles Coquelin, 2008, p. 56.
  2. Nicolas Roussellier, La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France XIXe-XXIe siècle, Gallimard, 2015, p. 618.