Comment l’État français a laissé tomber ses routes

L'autoroute A10 (Crédits : Fotoloo, Creative Commons)

Les routes ne sont pas une priorité pour l’État français. La catastrophe de Gênes met en lumière l’inefficience des pouvoirs publics en matière de gestion des infrastructures. Voici les chiffres.

Par Vincent Bénard.

La tragédie de l’effondrement du pont autoroutier de Gênes a eu pour effet secondaire de replacer sous les projecteurs médiatiques un rapport paru il y a 3 semaines sur l’état des routes nationales non concédées en France. Ce rapport dresse un constat préoccupant et suscite déjà des appels à la création de nouvelles taxes. Seraient-elles justifiées ?

Rappelons que le réseau routier national non concédé (c’est-à-dire non géré par les sociétés d’autoroutes) ne représente que 1,2% du  réseau total (12 000 km sur 1 088 000). Si un audit devait être mené à l’échelon de nos cent réseaux routiers départementaux ou de nos 30 000 communes, les résultats qu’il révèlerait seraient sans doute du même ordre. Mais si ce réseau est numériquement peu important, il compte de nombreux axes de caractéristiques autoroutières (Bretagne, Alsace, Centre…) ainsi que, surtout, de nombreuses autoroutes urbaines à la périphérie des grandes villes. Ces routes représentent donc 18% du trafic total et certaines d’entre elles, autour de Paris, sont les plus empruntées de France avec plus de 200 000 véhicules par jour. Autre exemple : autour de Nantes, les zones les plus chargées du boulevard périphérique reçoivent plus de 90 000 véhicules par jour, avec des pointes à plus de 100 000. L’importance économique de ce réseau national est donc cruciale, bien au delà de son pourcentage kilométrique.

7 % de réparations urgentes

L’audit, commandé à 2 bureaux d’études suisses, révèle qu’entre 2007 (date où de nombreuses routes nationales ont été départementalisées) et 2016, le pourcentage de routes nationales nécessitant une intervention a fortement augmenté :

Les chaussées « moyennement endommagées » nécessitent un renouvellement de leur couche de surface, les chaussées « gravement endommagées » nécessitent quant à elles un renouvellement de leurs couches structurelles inférieures, ce qui, évidemment, coûtera bien plus cher à l’État. (source)

L’audit estime aussi qu’un tiers des 12 000 ouvrages d’art du réseau national non concédé nécessite des réparations, dont 7% de grosses réparations dépassant le cadre de l’entretien préventif courant, sous peine de devoir les fermer au trafic poids lourds dans un délai rapide. Ces chiffres sont issus des bases de données IQRN et IQOA du ministère (Images Qualités du Réseau National/Des Ouvrages d’Art nationaux) que l’État n’a rendu publiques que partiellement, mais auxquelles les auditeurs ont semble-t-il eu un accès intégral.

L’État a laissé tomber ses routes

Non content d’avoir transféré la plus grande partie de ses routes aux départements en 2007, l’État a grandement réduit ses dépenses d’investissement et d’entretien sur les routes qui lui restaient depuis. En prenant pour année de référence 2008 (première année complète post transfert), les comptes nationaux de la route font apparaître les dépenses suivantes (source) :

Les dépenses de fonctionnement comprennent les charges de personnel, d’exploitation du réseau (interventions sur accidents notamment) et d’entretien courant. Les dépenses d’investissement recouvrent à la fois la création de nouveaux axes, l’amélioration d’axes existants, mais aussi l’entretien lourd des chaussées. Le rapport des consultants helvétiques indique qu’en moyenne sur la période, la somme consacrée purement à l’entretien a été de 670 millions. Il estime que pour le seul réseau national, les dépenses totales d’entretien devraient doubler entre 2022 et 2037 simplement pour seulement stabiliser sa dégradation.

L’État a donc à la fois rogné sur le petit entretien préventif et le gros entretien lourd de son réseau, réduisant sa dotation à son patrimoine de 50%. La valeur à neuf de ce patrimoine (ce qu’il faudrait payer pour le construire aujourd’hui) est estimée à environ 140 Md€ ; l’État consacre donc moins de 1,0% de la valeur à neuf de ce réseau. Il se montre, toujours selon l’audit suisse, particulièrement pingre sur les ouvrages d’art, ne leur consacrant que 0,25% de leur valeur à neuf pour leur entretien, alors qu’un bon niveau d’entretien se situe selon eux autour de 0,8 à 1%. Les auditeurs notent que lorsque l’entretien courant est négligé, la nécessité d’un entretien lourd est bien plus précoce, et que consacrer régulièrement des petites sommes aux petits désordres revient à terme trois fois moins cher qu’attendre de devoir effectuer de grosses réparations.

Ouvrages d’art et routes : même constat

Il en va de même pour les routes. Le petit schéma ci dessous montre que la vitesse de dégradation d’une chaussée augmente avec le temps et qu’attendre trop longtemps avant de réparer une route oblige à des réparations structurelles dont le coût tend à croître exponentiellement avec le temps :

La situation est moins mauvaise sur les routes départementales et communales (respectivement 39% et 59% du réseau), sans être bonne pour autant.

Les dépenses de fonctionnement cumulées des collectivités locales, sur la même période, ont fortement augmenté (de 3,7 à 5 Md€) mais l’investissement — et donc l’entretien lourd des chaussées — est en forte baisse (de 10,2 à 6,9 Md€, -32%), même si elle est moins importante que celle enregistrée sur le réseau national.

En cumulant État et collectivités, les dépenses routières totales sont donc passées de 17,1 à 13,3 Md€, la chute étant plus marquée encore pour l’investissement, de 11,8 à 7,2 milliards (-39%).

Au reste, le graphique ci-dessus suggère qu’un bon entretien du réseau routier doit intervenir tous les 7 à 12 ans. Il faudrait donc que moins de 8,5% du réseau routier soit « malade » pour pouvoir programmer un entretien régulier par roulement tous les 12 ans. Avec 14% du réseau très malade et 36% en mauvais état, nous ne pouvons qu’être très inquiets sur la capacité de l’État à rattraper son retard…

La route : subventionnée ou vache à lait ?

D’où la brillante idée de certains politiciens de relancer l’écotaxe routière pour augmenter les possibilités financières de l’État… « Un problème ? Une taxe ! » semble être l’horizon indépassable de la classe politique française…

Pourtant, lorsqu’on l’interroge sur le coût d’autres politiques publiques peut-être plus clientélistes, l’État justifie leur maintien par le fait que « ces dépenses lui rapportent plus en impôts ». C’est le cas, notamment, des dispositifs d’aide au logement dont pourtant de nombreux rapports soulignent les effets pervers.

Que donnerait ce raisonnement « coût vs recettes fiscales » appliqué à la route ?

On dit souvent que « la route est subventionnée », ce qui est techniquement vrai, mais ce faisant, on ignore que les usagers de la route, particuliers ou professionnels, paient des taxes de roulage très importantes. Ces taxes spécifiques sont en forte croissance depuis 10 ans, passées de 36 Md€ en 2008 à 42 Md€ en 2016.

Ces taxes sont principalement1 :

  • la taxe sur les produits pétroliers (TICPE) : 28+4 milliards ;
  • les taxes sur les contrats d’assurance auto : 5 milliards ;
  • les taxes sur l’immatriculation : 2 milliards ;
  • les amendes routières : 2 milliards ;
  • le reste  provenant de taxes diverses sur les véhicules professionnels.

Un donné pour aucun rendu

Toujours est-il qu’il y a 8 ans, l’automobiliste (et le camionneur) payaient 36 Md€ et que leur infrastructure recevait en contrepartie 17 Md€ d’attentions. Depuis 2 ans, ce ratio s’est dégradé puisqu’ils paient 42 Md€ et que leur infrastructure ne reçoit que 13 Md€ de soins et d’investissements en échange (cf. Tableau ci dessous, source).

La route est donc une opération très rentable pour l’État, qui s’octroie sur l’usage de ce patrimoine des marges supérieures à celles des sociétés d’autoroute, qui ne sont pourtant pas à plaindre et sont stigmatisées pour leurs bénéfices.

On peut noter que la situation est exactement inverse pour tous les transports en commun de type ferroviaire : pour la seule SNCF, les sommes payées par les usagers (certes sous forme directe, cette fois-ci), ne couvrent que la moitié des sommes reçues par le système ferroviaire en général, les subventions directes à la SNCF totalisant 12 Md€, soit presque autant que les sommes versées à la route. À cette somme il faudrait ajouter les subventions à la RATP et aux régies locales. Mais ces versements financent 7 fois moins de passagers/km annuellement. Il est donc absolument faux de prétendre, comme on le lit parfois, que les automobilistes sont davantage subventionnés que les usagers du rail. On peut même dire que les taxes payées par les usagers de la route sont devenues en 2016 supérieures à la somme des dotations publiques aux routes et aux sociétés de transports collectifs (SNCF, RATP, régies de province).

Et vous n’avez encore rien vu…

La situation va s’aggraver dans les années à venir : la loi de finance 2018 dévoile que le gouvernement prévoit d’accroître de 10 Md€ les recettes de TICPE entre 2017 et 2022 :

Ces sommes ne sont pas votées pour améliorer le réseau routier, mais pour payer des rentes à des producteurs d’énergie intermittentes, structurellement déficitaires. Si cette trajectoire financière était poursuivie, l’automobiliste paierait pour pouvoir utiliser la route, quatre fois plus que la route ne recevrait en retour.

Ceux qui affirment qu’il faudrait créer de nouvelles « éco taxes » pour pouvoir entretenir correctement la route parce que « la route coûte cher » sont donc de parfaits hypocrites. Les usagers de la route sont une vache à lait de l’État et lui permettent de financer nombre de politiques non-routières à l’utilité parfois discutable.

Le mauvais argument des « externalités »

On oppose souvent au raisonnement qui précède le fait que la route crée des externalités négatives pour la collectivité (accidents de la route, pollutions diverses, bruit) et qu’il est donc normal que les automobilistes paient pour ces externalités.

Deux critiques peuvent être formulées à l’encontre de cet argument : tout d’abord, l’État est très loin de restituer l’ensemble de ce qu’il prélève à la compensation desdites externalités. Il y a donc une certaine hypocrisie à les invoquer pour justifier plus de taxes.

Mais, plus substantiellement, les contempteurs de la route, si prompts à citer les coûts indirects de la route pour la société, oublient toujours d’évaluer les externalités positives de cette même route. Or, celles-ci sont innombrables et surpassent largement leurs contreparties négatives.

Ainsi, si la route est le siège d’accidents mortels, elle permet aussi de sauver de nombreuses vies suite à des accidents ou incidents médicaux non routiers. En fait, le nombre de vies sauvées grâce aux secours routiers et à leur rapidité est supérieur à 100 000 par an, à rapporter aux 3400 morts par accident de la route. Par ailleurs, la flexibilité de l’automobile permet d’augmenter considérablement le nombre d’employeurs potentiels pouvant nous rémunérer : hausse donc du salaire et du niveau de vie. Elle permet aussi d’augmenter considérablement le périmètre d’affaires accessible à de nombreux professionnels et, incidemment, les taxes perçues par l’État sur ces activités.

En ces temps où le logement se renchérit, la route permet aux ménages de s’éloigner des bassins d’habitat devenus trop chers pour trouver des résidences au rapport prix-prestation plus acceptable. De nombreuses interactions sociales ne seraient pas possibles sans voiture, etc. Bien qu’il ne soit pas toujours facile de donner une valeur monétaire à ces externalités positives pour la population, la liste d’effets bénéfiques est non exhaustive !

L’idéologie anti-bagnole

D’autre part, la pollution automobile, grâce au progrès technique, a été considérablement réduite depuis ses débuts, et ce bien que le nombre d’automobiles en circulation soit en augmentation régulière partout dans le monde. La même évolution positive est observable partout en termes de sécurité routière.

Aucune étude récente, à notre connaissance, n’a réellement sérieusement évalué la valeur des externalités positives liées à l’automobile. La tâche est vaste et le débat politique reste centré sur les externalités négatives. Mais songez à tout ce qui serait impossible ou impraticable si le couple route + automobile, ou le couple route + camion, ne pouvait exister. Même s’il n’est pas possible d’estimer de façon fiable la différence entre externalités positives et négatives de la route, tant les premières sont difficiles à dénombrer, il est très raisonnable d’estimer2 que les externalités positives de l’automobile sont très supérieures à leurs inconvénients.

Ceux qui, pour justifier le matraquage fiscal de l’automobiliste, invoquent les externalités négatives de l’automobile tout en oubliant commodément ses apports indirects positifs, commettent, volontairement ou non, une lourde erreur d’appréciation et de jugement.

Conclusion

L’infortune de nos routes n’est qu’une source d’inquiétude parmi d’autres. Les constats de décrépitude du patrimoine public vont bien au-delà de son volet routier. Nos écoles sont souvent désuètes, nos universités sont la honte du monde occidental. Nombre d’équipement de nos armées ne sont plus fonctionnels. Le personnel médical public alerte régulièrement la presse sur la déchéance des hôpitaux. Les moyens de la police ou de la justice font pâle figure à côté de ceux des délinquants, et nos prisons sont indignes. C’est tout le patrimoine de l’État qui tombe en ruine.

Pour faire tourner une activité, quelle qu’elle soit, il faut pouvoir payer ses fournisseurs, ses salariés, ses impôts, et ensuite le renouvellement et la modernisation de son outil de travail. Si les recettes sont supérieures à tous ces coûts, il y a bénéfice, et l’activité peut continuer. Toutes les entreprises privées le savent, et seuls les imbéciles peuvent croire que l’activité humaine peut se dérouler sans la moindre forme de bénéfice, qu’ils appellent « profit » pour lui donner une teinte péjorative.

Malheureusement, l’État a le profit en horreur et accumule les déficits comme les perles sans discontinuer depuis les années 70. Comme il ne peut pas cesser de payer ses salariés et qu’il doit bien (avec des délais parfois excessifs) rembourser ses fournisseurs, il en vient, depuis plus de 40 ans, à sacrifier le renouvellement, voire la simple maintenance, de son outil de travail. L’État ne sait d’ailleurs pas gérer correctement, au plan comptable, les amortissements, et n’a aucune notion de gestion d’un « coût global de possession » d’un patrimoine donné. La décrépitude du patrimoine de l’État est d’abord le fait de sa gestion calamiteuse et de son acceptation du déficit récurrent comme mode de gestion ordinaire de son inefficacité. Et il en va de même des collectivités locales, à un degré moindre.

Le secteur public français, qui prélève déjà un pourcentage abusif de la richesse nationale pour pouvoir financer son activité quotidienne sans pouvoir maintenir son outil de travail, ne peut plus se contenter d’inventer de nouvelles taxes, sous de bons ou mauvais prétextes, pour compenser des années d’incurie budgétaire.

Il doit rapidement déterminer quelles sont les missions qu’il ne doit plus assurer lui même et qu’il convient d’abandonner ou de déléguer au secteur privé. Il doit déterminer quelle part du patrimoine doit être modernisée et laquelle doit être liquidée. Il doit instaurer au niveau de toutes les fonctions publiques une culture de l’excédent budgétaire, amortissements de l’outil de travail inclus. Les équipements publics ne peuvent plus se contenter d’ajustements marginaux ou du bricolages politiciens et fiscaux. C’est un changement profond de la culture de gestion du secteur public, pour aller vers une vraie culture d’entreprise, qui nous sortira de l’impasse actuelle.

  1.  Note technique : certains auteurs voudraient ajouter aux 42 Md€ de taxes spécifiques 20 Md€ de taxes non spécifiques au roulage (TVA sur les véhicules neufs, sur l’entretien des véhicules et sur le carburant) au calcul de la contribution des automobilistes au budget public. Mais ces taxes sur la consommation ne sont pas spécifiques à la route et se reporteraient sûrement sur d’autres secteurs si la voiture n’existait pas. Il n’est donc pas correct de les comptabiliser dans les produits spécifiquement payés par l’usager de la route. Par contre, les 42 Md€ comprennent la part spécifique de TVA appliquée sur la TICPE des particuliers, soit entre 3 et 4 Md€, puisqu’il s’agit d’un impôt sur l’impôt de roulage (les taxes sur les impôts, encore une spécialité française !), donc tout à fait spécifique au roulage.
  2. Un universitaire américain, Thomas Hogarty, avait tenté, en 1998, d’évaluer, à l’échelle des USA, la différence entre les bénéfices de l’automobile et ses coûts, externalités positives et négatives incluses, et la chiffrait entre 30 et 70% du PIB US, fourchette trop large pour être exploitable en pratique. Ce type d’étude est hélas resté sans suite et repose sur des hypothèses d’évaluation des bénéfices comme des coûts comportant des marges d’erreur élevées. Mais l’ordre de grandeur, en ne conservant que la valeur basse, fait sens. Sans mobilité individuelle motorisée de longue portée, il est assez probable que la productivité globale de nos sociétés serait inférieure d’au moins 30% à ce qu’elle est.