Le silence vaut acceptation : Vers un risque d’épidémie de phobie administrative ?

Par Roseline Letteron.

Le Journal Officiel du 1er novembre 2012 publie une soixantaine de décrets précisant les exceptions au nouveau principe selon lequel le silence gardé par l’administration à une demande formulée par un administré vaut acceptation. À leur lecture, le « choc de simplification », c’est le terme employé par le Président de la République, ne saute pas aux yeux.

Ces textes sont la conséquence de la loi du 12 novembre 2013, qui modifie radicalement le droit positif en introduisant dans la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration une nouvelle rédaction de l’article 21 : « Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation ». Il s’agit d’un renversement du principe traditionnel selon lequel le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut rejet. Pour simplifier le propos, on peut dire qu’à la règle « qui ne dit mot refuse » a succédé la règle « qui ne dit mot consent ». Ce renversement traduit une sorte de révolution culturelle.

Une révolution culturelle

La règle selon laquelle le silence vaut rejet reposait sur une logique contentieuse. Il s’agissait d’offrir à l’administré une voie de recours lorsqu’il était confronté à l’inertie administrative, c’est-à-dire lorsqu’il avait fait une demande demeurée sans réponse. À l’issue d’un délai de deux mois, il était titulaire d’une décision implicite de rejet qu’il pouvait contester devant le juge administratif.

Ce système était ancré solidement dans le droit positif, au point que le Conseil constitutionnel, dans deux décisions du 26 juin 1969 et du 18 janvier 1995, avait affirmé que « d’après un principe général de notre droit, le silence gardé par l’administration vaut décision de rejet », et qu’il ne pouvait donc y être dérogé que par une norme législative. Toujours prudent, le Conseil d’État considérait, quant à lui, que cette règle n’était pas un principe général du droit dans un arrêt Commune de Bozas de 1970, À ses yeux, il s’agissait d’une simple règle réglementaire à laquelle il était possible de déroger par la même voie réglementaire.

Quoi qu’il en soit, la position du juge constitutionnel explique l’intervention du législateur en novembre 2013. La logique devient alors toute différente. Il ne s’agit plus d’offrir un voie contentieuse à l’administré mais de modifier les conditions d’action de l’Administration. À la suite du rapport Picq de 1994 sur la réforme de l’État, une circulaire du Premier ministre du 15 mai 1996 invitait déjà les ministres à dresser la liste des cas dans lesquels le silence de leur administration pourrait valoir acceptation. Le but était « d’accélérer les délais de réponse de l’administration », de la rapprocher des citoyens, et « d’améliorer l’efficacité de l’organisation étatique ». Ces objectifs n’ont guère changé et la réforme affirme une volonté de l’administration de s’engager sur la qualité du service.

Cette révolution a été largement préparée. Dès la loi du 12 avril 2000, le délai d’obtention d’une décision implicite de rejet avait été réduit de quatre à deux mois, et des pans entiers de l’action administrative avaient été placés sous le régime d’une décision implicite valant acceptation, en particulier dans le domaine des autorisations d’urbanisme. La loi du 12 novembre 2013 reprend ainsi un principe qui était déjà dans les mœurs administratives.

Alors pourquoi est-il si délicat à mettre en œuvre ? Tout simplement parce qu’il est impossible d’établir un principe uniforme et généralisé selon lequel le silence vaudrait toujours acceptation. Il existe ainsi un certain nombre d’exceptions et de dérogations, précisément énumérées dans les décrets d’application.

Les exceptions

Les exceptions concernent les cas dans lesquels le principe ancien est maintenu, ce qui signifie que le silence de l’administration vaut toujours rejet.

La première exception repose sur la notion de bonne administration. Elle recouvre essentiellement les demandes d’accès aux documents et de concours de la force publique, tout simplement parce que l’administré qui obtiendrait une décision implicite d’acceptation dans ce domaine n’en tirerait aucun bénéfice concret. Que faire d’une décision accordant la communication d’un document si celui-ci ne vous est pas communiqué ? Que faire d’une acceptation du concours de la force publique si les policiers ou les gendarmes ne viennent pas ? Il est bien préférable pour le citoyen d’être alors titulaire d’une décision de rejet qu’il peut, le cas échéant, contester devant la juridiction administrative.

La seconde série d’exceptions trouve son origine dans la volonté du législateur, et la loi du 12 novembre 2013 en fait une énumération formelle. Il s’agit d’abord des demandes qui ne concernent pas une décision individuelle, par exemple celles demandant la modification, l’abrogation ou le retrait d’un acte réglementaire. On peut comprendre qu’une décision de portée générale ne puisse être menacée par une demande formulée par un citoyen isolé. Elles visent aussi les demandes « ne s’inscrivant pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire », c’est-à-dire, au premier chef, les réclamations plus ou moins fantaisistes, celles qu’il a été impossible de prévoir dans un texte. Enfin, figurent également parmi ces exceptions les demandes de nature financière, c’est-à-dire visant à faire naître une dette ou une créance à la charge de l’administration sollicitée. Il s’agit évidemment de protéger les finances publiques, mais force est de constater que cette exception fait sortir du champ de la procédure nouvelle la plupart des réclamations adressées aux administrations fiscales et douanières.

Enfin, le dernier type d’exception repose sur les nécessités de respecter les « normes supra-législatives ». Sont d’abords visées les normes constitutionnelles, et plus précisément la jurisprudence issue de la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 18 janvier 1995. Celle-ci énonce que le législateur peut déroger à ce qui était alors la norme, c’est-à-dire au principe selon lequel le silence de l’administration vaut rejet, à la condition toutefois de ne pas porter atteinte à un principe constitutionnel. L’installation d’un système de vidéo-surveillance était ainsi considéré comme entraînant une menace trop lourde pour les libertés publiques pour justifier un régime d’autorisation implicite. Dans un arrêt du 21 mars 2003, le Conseil d’État a adopté une position analogue pour les décisions d’occupation du domaine public, dans la mesure où chaque décision intervenue dans ce domaine doit prévoir des règles destinées à garantir la circulation publique et à protéger la voirie. Au-delà des principes constitutionnels, cette protection des normes supra-législatives vise aussi les engagements internationaux de la France et notamment le droit de l’Union européenne.

Les dérogations

À ces exceptions s’ajoutent des dérogations liées aux délais. On va alors admettre une autorisation implicite d’acception, mais elle sera acquise à l’issue d’un délai dérogatoire au droit commun. C’est ainsi que l’obtention d’une autorisation conforme à un document type peut être acquise à l’issue d’un délai d’un mois, dans la mesure où la gestion de ces demandes ne se heurte à aucune difficulté. En revanche, le délai peut être allongé lorsque la décision est moins banale ou de nature à causer un préjudice à un tiers. C’est ainsi que le décret du 23 octobre 2014 relatif au ministère de la Justice allonge le délai à un an pour les investitures de titre nobiliaire. Il faut bien laisser le temps au dernier rejeton de la branche cadette de se manifester.

De la bureaucratie

Dans tous les cas, exceptions ou dérogations, différents textes précisent la liste des actes concernés, situation qui explique la soixantaine de décrets publiés le 1er novembre. Les administrations ont dû se livrer à un exercice bureaucratique inédit, consistant à faire l’inventaire des décisions qu’elles prennent. Cette liste sera-t-elle exhaustive ? On peut en douter, et il est probable que ces décrets susciteront bon nombre de contentieux. Sur un plan plus général, on peut d’ailleurs s’étonner que le champ d’application de la loi de novembre 2013 soit finalement défini par l’administration..

Pour l’administré, la situation risque de se révéler inconfortable car le système ancien de la décision valant rejet avait au moins le mérite d’être simple. La demande qu’il formule aujourd’hui va-t-elle conduire à la mise en œuvre du nouveau principe général d’acceptation ? Il ne saurait en être certain, si l’on considère la liste des exceptions et dérogations. Il devra donc consulter les décrets, retrouver la décision qu’il cherche dans les multiples tableaux, et attendre le temps qu’il faut pour obtenir soit une acceptation, soit un rejet. Pendant tout ce temps, il risque de développer une phobie administrative, maladie aujourd’hui diagnostiquée mais qui ne connaît à ce jour aucun traitement efficace.

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