Lutte contre le terrorisme : l’équilibre précaire entre libertés individuelles et sécurité

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L’équilibre entre droits et libertés, et sécurité de la nation est très précaire et lié au contexte : pour autant, dans un état de droit, on ne devrait pas pouvoir se passer du contrôle d’un juge.

Par Alexandre Marraud des Grottes.

L’on pouvait lire dans un journal ce vendredi que la majorité LREM à l’Assemblée nationale est parvenue

à faire adopter une version proche de celle de l’exécutif du projet de loi antiterroriste. Conçu pour sortir de l’état d’urgence instauré le soir des attentats du 13 novembre et régulièrement renouvelé depuis, le texte reprend certaines de ses dispositions et les inscrit dans le droit commun.

La formule, régulièrement reprise dans la presse, voulant que le Parlement cherche à faire entrer, pour tout ou partie, la législation relative à l’état d’urgence dans le droit commun est une approximation, voire une erreur, engendrant une difficulté à se figurer la situation dans sa complexité, et concevoir l’équilibre précaire qu’il faut trouver entre exercice des libertés individuelles et sécurité.

Un régime d’exception pour une situation d’exception

Rappelons en premier lieu que les législations adoptées dans les domaines du renseignement et de l’anti-terrorisme, particulièrement depuis le 11 septembre 2001, l’ont été en réponse à des situations de faits par lesquelles les démocraties occidentales ont été confrontées à un danger nouveau : des attaques terroristes de grande ampleur.

La réponse étatique a alors été d’augmenter les moyens des services de police et de renseignement, et d’adopter des législations plus ou moins attentatoires aux droits et libertés fondamentaux des individus en vue d’assurer la sécurité.

Au titre des exemples malheureux, le cas du Patriot Act américain de 2001 est édifiant. Le curseur a été placé trop loin sur la balance sécurité/État de droit et libertés individuelles, et a pu notamment permettre l’ouverture du camp de Guantánamo dans lequel ont été bafoués les droits de la défense, la présomption d’innocence, le droit à un procès équitable ; où les détenus ont subi des traitements inhumains ou dégradants.

À l’inverse, la Grande-Bretagne a adopté le Crime & Security Act, version plus pondérée, davantage compatible avec les valeurs défendues par l’Union européenne et le Conseil de l’Europe : refus de prononcer la peine de mort, de pratiquer la torture ou autres traitements inhumains ou dégradants, le droit pour chaque individu, aussi coupable soit-il, d’accéder à la justice.

Dans ce cadre, en France, la législation pénale et les dispositions relatives à la police administrative ont été plusieurs fois modifiées. Par ailleurs, dans la nuit des attentats du 13 novembre, le Président Hollande a décrété l’état d’urgence, prorogé à cinq reprises.

Toutefois, l’état d’urgence doit rester une exception – du fait qu’il permet de déroger au droit. Il convient cependant de remarquer que le risque terroriste n’a pas été endigué ; est peut-être même plus intense aujourd’hui qu’hier. C’est pourquoi le Gouvernement et le Parlement cherchent à durcir le système pérenne de lutte contre le terrorisme, ce qui n’équivaut pas toutefois à faire entrer l’état d’urgence dans le droit commun.

Volet répressif de la lutte contre le terrorisme

L’application de l’état d’urgence a suscité beaucoup de réserves et de critiques, pas tant dans son prononcé originaire, que dans ses renouvellements successifs et son effectivité. S’il est acquis que la prolongation d’un régime restrictif fait tout de même courir un risque du point de vue des droits et libertés, il faut également regarder la réalité telle qu’elle est, tout en respectant les garantie fondamentales de l’État de droit.

L’état d’urgence n’est d’ailleurs qu’un moyen parmi d’autres dans la lutte contre le terrorisme, et il convient de remarquer qu’il est encadré constitutionnellement et donc, intégré dans le processus démocratique et l’État de droit. La Cour Européenne des Droits de l’Homme reconnaît d’ailleurs que rien n’interdit un régime d’exception pour une situation d’exception.

Un renforcement du droit répressif a été rendu possible dans le cadre de l’état d’urgence et celui, plus large, de la lutte contre le terrorisme. Le droit et la procédure pénaux ont été adaptés par des lois relatives au terrorisme, au crime organisé et à son financement, des juridictions et un Parquet anti-terroristes ont été créés, de même que des infractions spécifiques (délit d’entreprise terroriste individuel).

D’autre part, les moyens du Parquet et de la police ont été renforcés, les régimes de la garde à vue et de la détention provisoire adaptés, les peines et leurs exécutions aggravées.

Volet renseignement de la lutte contre le terrorisme

Le renseignement, bien qu’encadré par la loi du 24 juillet 2015, est le volet le plus potentiellement attentatoire aux droits et libertés, spécialement aux droits à la vie privée, au secret des correspondances. En effet, les services de renseignements peuvent notamment avoir accès aux données de connexion, à la géolocalisation d’individus, et ont la possibilité de sonoriser, capter images et données informatiques, entreprendre des interceptions de sécurité.

Pour autant, cette activité a été placée sous le contrôle de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignements et du juge administratif qui s’assure que les techniques de renseignements ne sont pas irrégulièrement mises en œuvre.

Le cas échéant, le Conseil d’État peut avoir accès au secret-défense, ce qui est rassurant dans la mesure où ce dernier peut envisager la situation dans son ensemble et effectivement relever, au besoin, une irrégularité commise par les services de renseignement dans leurs investigations.

Adoption de mesures de police administrative

La loi du 13 novembre 2014 prévoit l’interdiction de sortie du territoire d’un individu quand des « sérieuses raisons » permettent de penser que celui-ci projette de se rendre à l’étranger pour participer à des opérations terroristes ou de se rendre sur le théâtre d’opérations terroristes.

Réciproquement, l’interdiction de territoire pour les étrangers sans titre de séjour a-t-elle été envisagée, dès lors que leur présence présente des risques vis-à-vis de la sécurité et de l’ordre public.

De même, a été mis en place le contrôle administratif des personnes après un déplacement dont il existe des « raisons sérieuses » de croire qu’il a eu lieu sur le théâtre d’opérations terroristes.

Par ailleurs, dans le cadre de l’état d’urgence, les autorités administratives peuvent appliquer des mesures restreignant les libertés individuelles, comme des assignations à résidence, la fermeture de certains lieux, l’interdiction de manifester et les perquisitions administratives de jour et de nuit.

Le pouvoir de contrôle du conseil constitutionnel et du juge administratif

Le Conseil constitutionnel a eu, à plusieurs reprises, à se prononcer sur la constitutionnalité de mesures envisagées pour lutter contre le terrorisme. À titre d’exemple, il a invalidé la mesure voulant que la saisie et l’exploitation de données informatiques collectées pendant une perquisition ne soient pas contrôlées par un juge.

Dans un arrêt Domenjoud de 2015, le Conseil d’État a établi un cadre pour les assignations à résidence, ces mesures étant soumises à un contrôle de proportionnalité.

De même, le juge des référés saisi à de nombreuses reprises a souvent ordonné des suppléments d’instructions pour l’application de ce genre de mesures. Le Conseil d’État exige en effet des éléments précis qui peuvent être, le cas échéant, inscrits sur une note blanche – feuille non datée et non signée, qui fait état de tous les éléments de fait qui « prouvent », selon l’Administration, qu’un individu représente une menace pour la sécurité et l’ordre public, et justifie ainsi son assignation à résidence. Malgré les critiques et l’interdiction de leur usage par une circulaire de 2004, le juge administratif admet qu’elles constituent un moyen de preuve, parce que c’est souvent le seul qu’il a – émanant des services de renseignements.

Le projet de loi anti-terroriste

C’est en constatant qu’un régime dérogatoire ne peut être reconduit sans fin et que la menace terroriste revêt un caractère durable que le Gouvernement a lancé l’initiative, avant de sortir de l’état d’urgence, de doter l’État de nouveaux moyens juridiques de droit commun.

Le Gouvernement a présenté ce projet de loi comme un instrument permanent de lutte contre le terrorisme et pour le renseignement, et a réservé le régime de l’état d’urgence à des circonstances exceptionnelles.

Au terme de ce projet de loi seraient notamment rendus possibles :

  • La fermeture par le Préfet de lieux de culte dans lesquels  « les  propos  qui  sont  tenus,  les  écrits,  idées  ou  théories  qui  sont  diffusés […] provoquent  à  la  violence,  à  la haine  et  à  la  discrimination  et  provoquent  à  la  commission  d’actes  de  terrorisme ou font l’apologie de tels actes » ;
  • L’établissement de périmètres de protection entourant des lieux ou évènements pouvant être la cible d’une attaque terroriste ;
  • La surveillance de toute personne pour laquelle il existe une raison sérieuse de penser qu’elle adhère à des thèses terroristes ;
  • La pérennisation du régime d’accès au Passenger Names Record (données personnelles concernant tous les détails d’un voyage effectué via une compagnie aérienne).

La Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme considère notamment, au vu de ce projet :

  • Concernant la fermeture des lieux de culte, que le projet de loi soumet l’exercice d’une liberté (ici le droit de pratiquer sa religion) à un encadrement préventif. La mesure de fermeture n’étant pas forcément prise parce que le comportement est répréhensible, mais parce que l’Autorité administrative le considère dangereux ;
  • Qu’en étendant les pouvoir du Préfet, d’exceptionnels à habituels, le « filet de protection du terrorisme va au-delà de ce qu’imposent les principes de proportionnalité et de nécessité » ;
  • Reprenant l’avis du Conseil d’État du 15 juin 2017 sur ce même projet de loi, que la plupart des contrôles du juge administratif sont effectués a posteriori et donc pas à même d’éviter l’atteinte à une liberté ;
  • Que les magistrats ne disposent pas des moyens suffisants pour exercer leur contrôle, notamment à cause des notes blanches ;
  • Que le dispositif est inefficace et que la législation précédente était suffisante ; qu’il est contre-productif et conduit souvent à amalgamer des personnes ayant une pratique ostensible, radicale, voire extrême mais non-violente de l’Islam, à des terroristes.

Dans le contexte actuel, on conçoit que le Législateur et l’Autorité administrative, dans un État démocratique et de droit, envisagent des moyens de lutter contre le terrorisme. Les faits – nombre d’attentats déjoués à titre d’exemple – prouvent d’ailleurs que ces mesures portent leurs fruits. Mais l’état d’urgence ne peut pour autant perdurer.

Ce projet de loi se propose de fixer des règles de droit commun car il est considéré que la situation d’aujourd’hui est devenue pérenne. Pour autant, cela ne signifie pas qu’il n’y aura plus de situations exceptionnelles, les terroristes ayant cet avantage sur nous de toujours avoir un temps d’avance à concevoir une horreur que nous n’aurions pu jusque alors imaginer.

Ce projet tente de trouver un équilibre entre les droits et libertés individuels des individus et un objectif de sécurité en plaçant des garde-fous. Pour certains observateurs, cela fonctionne, pour d’autre non. Pour d’autres encore, ces mesures ne vont pas assez loin …

Cet équilibre entre droits et libertés, et sécurité de la nation est très précaire et lié au contexte, et aux personnes.

La liberté n’empêche pas des mesures exceptionnelles de sécurité. Pour autant, dans un État de droit, le contrôle du juge est, et demeure, indispensable.