Décisions du Conseil constitutionnel : beaucoup de bruit pour rien ?

Les décisions du Conseil constitutionnel relatives au RIP et au PLFRSS ouvrent la voie à de nouvelles interrogations sur leur impact sur la politique française et les mouvements sociaux.

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Décisions du Conseil constitutionnel : beaucoup de bruit pour rien ?

Publié le 18 avril 2023
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En ce 14 avril 2023, le Conseil constitutionnel vient de rendre deux décisions très attendues.

La première concerne le projet de loi de finances rectificatif de sécurité sociale (ci-après PLFRSS). La seconde concernait la proposition de référendum d’initiative populaire (ci-après RIP).

Le commentaire proposé sera fait à chaud. D’autres commentaires plus construits, seront par la suite proposés. Il conviendra de voir dans un premier temps, la décision RIP (décision n°2023-4 RIP) puis, dans un second temps la décision relative au PLFRSS (décision n°2023-849 DC).

Enfin, dans un troisième et dernier temps, il s’agira d’évoquer les répercussions possibles de ces deux décisions sur la vie parlementaire comme sur la suite du conflit social.

 

Une décision RIP confirmant la nécessité de proposer une véritable réforme

La décision de non-conformité concernant le RIP, était assez prévisible.

C’est d’ailleurs pour cette raison que d’autres parlementaires ont décidé de déposer une seconde proposition RIP. La proposition contrôlée prévoyait notamment que l’âge de départ à la retraite ne pouvait être fixé au-delà de 62 ans. Or, l’âge de 62 ans correspond à l’état du droit actuel.

Le Conseil constitutionnel rappelle notamment :

« À la date à laquelle le Conseil constitutionnel a été saisi de cette proposition de loi, l’article L. 161-17-2 du Code de la sécurité sociale prévoit que l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite est fixé à soixante-deux ans ».

Pourtant, l’article 11 de la Constitution fait référence aux « réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale ». Au regard de sa jurisprudence antérieure (décision 2019-RIP 1 du 9 mai 2019), le Conseil se doit de vérifier que la proposition est bien une « réforme », laquelle réforme suppose un changement dans le droit et non la confirmation ou la sanctification de ce qui existe déjà (cons.8).

Le Conseil fait une application littérale de la disposition de l’article 11 en dégageant la norme selon laquelle, « ni la circonstance que ses dispositions seraient adoptées par voie de référendum ni le fait qu’elles fixeraient un plafond contraignant pour le législateur, ne permettent davantage de considérer que cette proposition de loi apporte un changement de l’état du droit » (cons.9).

On peut contester cette interprétation de l’article 11 en ce sens qu’on peut tout aussi légitimement soutenir que l’introduction d’un plafond constitue un changement dans l’état du droit, donc une réforme. Le Conseil fait preuve d’un certain textualisme qui ne facilite pas la mise en œuvre d’une procédure déjà complexe.

Si une nouvelle proposition va être déposée, prévoyant notamment une taxe pour en assurer le financement, on peut aussi légitimement s’interroger sur la conformité d’une telle proposition au regard de la jurisprudence récente du Conseil (décision n°2022-3 RIP du 25 octobre 2022). On peut aussi se demander si l’introduction d’une nouvelle taxe pour financer les retraites serait une réforme au sens de l’article 11.

Au fond, le RIP devient très difficile à déclencher en raison du filtre très serré opéré par le Conseil constitutionnel lors de ce contrôle préventif. Dans tous les cas, un mois vient d’être perdu par les parlementaires.

 

Une décision de non-conformité partielle validant une interprétation gouvernementaliste de la Constitution

Il convient de rappeler brièvement quelques éléments de contentieux constitutionnel.

En premier lieu, le contrôle de constitutionnalité ne porte jamais sur des actes mais sur des normes (à savoir la signification prescriptive d’un énoncé). À cet égard, ce n’est jamais la loi-acte qui est contrôlée par rapport à la Constitution-acte, mais c’est la signification de la loi (une norme) qui est contrôlée par rapport à la signification de la Constitution. Le contrôle de constitutionnalité est donc une pure opération intellectuelle qui porte sur des normes. Les dispositions, autrement dit, les textes ou les parties du texte (Vezio Crisafulli), peuvent contenir plusieurs significations, donc plusieurs normes.

Les possibilités d’interprétations sont alors multiples (Chaim Perelman). Cependant, l’étendue de l’interprétation est délimitée par un complexe pré-juridique de normes (Max Ernst Mayer) qui limite l’interprétation a deux pôles : la liberté et la fidélité au texte.

Ceci explique alors les possibilités de solution du juge constitutionnel : il peut soit déclarer conforme le texte ou le déclarer non-conforme. Mais face à cette binarité, le juge constitutionnel a développé des options intermédiaires comme les décisions interprétatives ou les décisions de non-conformité partielle.

En l’espèce, c’est la seconde option qui fut choisie par le Conseil. Les décisions d’inconstitutionnalité partielle permettent au Conseil constitutionnel de ne pas déclarer l’inconstitutionnalité totale de la loi mais simplement de déclarer l’inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi ou même de certains parties de phrases, voire de certains de ses mots seulement. Cette technique décisionnelle se traduit alors par une élimination partielle du texte de la loi afin de le rendre conforme à la Constitution. Pour utiliser une image médicale, on peut dire que le juge constitutionnel pratique alors une chirurgie au scalpel de la loi, puisqu’il va lui ôter ce qui la rend inconstitutionnelle en tranchant dans le vif textuel (Thierry Di Manno).

En l’espèce, dans la présente décision (décision n°2023-849 DC du 14 avril 2023), le Conseil constitutionnel censure deux dispositions : l’article 2 de la loi (index senior) et l’article 3 (contrat emploi senior) au titre des cavaliers sociaux. Dans un précédent article en date du 24 janvier, ces deux dispositions avaient fait l’objet d’un doute sérieux sur leur constitutionnalité.

Cela fut donc confirmé par la présente décision en raison d’un « effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ».

Concernant la procédure suivie par le gouvernement, le Conseil constitutionnel ne trouve aucun élément d’inconstitutionnalité. Sur le véhicule législatif choisi, l’article 47-1 de la Constitution, le précédent article publié sur Contrepoints avait noté la pluralité d’interprétations pouvant être tirées de cet article. L’article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale qualifie les PLFSSR de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). En s’appuyant aussi sur l’article LO 111-7 du même Code, on peut donc estimer que le PLFSSR tombe sous le coup de l’article 47-1 de la Constitution et de ses délais.

Mais l’inverse peut aussi être soutenu si l’on s’en tient à une interprétation téléologique des dispositions de cet article. On peut en effet soutenir que ni l’article 47-1 ni l’article LO.111-7 ne font référence aux PLFSSR. On peut aussi soutenir que les délais de l’article 47-1 se comprennent au regard de la nature particulière des PLFSS mais ne s’appliquent pas au PLFSSR qui par principe, vient modifier les prévisions du PLFSS.

On avait pu dire que, « tout dépendra in fine de la manière dont le Conseil constitutionnel interprétera l’article 47-1. » Si le Conseil constitutionnel rappelle les conditions du contrôle en présence d’un PLFRSS (cons. 7 à 10), il note que le choix du véhicule législatif relève de l’appréciation et de législateur. Dès lors, le Conseil marque sa traditionnelle réserve en affirmant qu’il « n’appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur » mais il doit simplement vérifier que les mesures relèvent du domaine des PLFSS (article L.O 111-3-12 du Code de la sécurité sociale). Sur les délais de l’article 47-1, le Conseil estime qu’ils sont aussi applicables aux PLFRSS et que donc, le gouvernement n’a pas commis d’erreur et ce malgré le parcours difficile du texte (cons.18).

La décision du Conseil constitutionnel donne une lecture « gouvernementaliste » de la Constitution, renforçant la domination du gouvernement sur le Parlement. Une lecture « parlementariste » était tout aussi possible et aurait été bienvenue dans le cadre d’une majorité relative.

Le Conseil constitutionnel acte en quelque sorte une mutation informelle de la Constitution. Cela peut se voir de différentes manières. Le Conseil ne trouve rien à redire sur l’engagement de la responsabilité du Gouvernement (cons.23) ni sur l’utilisation cumulative des dispositions des règlements parlementaires (cons.70) ni sur le recours au vote bloqué (cons.39), ni sur la procédure de clôture des débats (cons.43).

Une décision aux effets incertains

La décision censure les mesures proposées par les députés et sénateurs LR.

En soi, cela constitue une « victoire » pour le camp macroniste car le cœur de la réforme n’est pas touché. Sur le conflit social, la décision va certainement pacifier les relations entre les partis politiques.

La difficulté concernera les relations avec les syndicats et avec le peuple. La décision ne risque-t-elle pas d’entraîner une radicalisation du mouvement et conduire à une séparation toujours plus grande entre légalité et légitimité ?

Enfin, la décision sur le PLFRSS ne conduit-elle pas à une mutation informelle de la Constitution en assurant de jure, la domination du gouvernement ? Le Conseil, qui juge en opportunité, aurait pu privilégier une « idéologie dynamique de l’interprétation » en faisant primer la satisfaction de la société. Il en a décidé autrement, mais pour quelles conséquences ?

 

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  • La plupart des constitutionnalistes avaient prévu les décisions que prendrait le CC.
    On peut donc penser que celui-ci a agi conformément à sa nature, sans essayer de faire entrer un carré dans un rond, ou dit autrement, sans complaire à la Macronie.
    Certains, prenant leur vessie pour une lanterne, attendaient autre chose. Bien évidemment, ils se sont cramés. Ces politiciens-ci croient sans doute que parce qu’ils sont censés écrire la loi ils peuvent dire le droit.

  • A jouer aux puristes opportunément, le CC creuse un peu plus l’écart entre le droit et la réalité.
    La loi c’est la loi en effet, et il est écrit qu’il faut y obéir. Sa forme a été respectée en effet, les articles de la constitution énumérés, les délais et la procédure respectés.
    Le français moyen se retrouve donc avec une question difficile : à quoi lui sert la loi, de son élaboration à son application, si elle n’est d’aucune manière liée à lui ?
    Nous vivons dans un état de droit, au moins dans la lettre si ce n’est dans l’esprit. Je crains cependant que ça ne finisse par se retourner contre le droit, on voit le succès de régimes officiellement « illibéraux » où les gens se vantent carrément de ne plus fonctionner en état de droit, assimilé maintenant à une technocratie méprisante qui respecte les procédures sans considérer les gens.
    On risque finalement en France d’en arriver à refuser toute forme de norme sociale en bloc, de perdre la sécurité, le service, le respect, et la considération pour la liberté des autres.

    • Sans doute, mais n’est-ce pas simplement la constatation d’un état de fait, un droit et une justice qui n’ont plus rien à voir avec la réalité, auquel il serait bien en peine de remédier ?

      • Peut-être oui, mais dans ce cas il loupe les opportunités de raccrocher les wagons perdus à la locomotive quand on lui soumet des questions d’actualité comme celle-ci.
        Les arguments juridiques ne manquaient pas pour justifier un arbitrage plus nuancé, qui aurait pu amener les deux parties à s’asseoir posément et à discuter du projet.
        On met le pays sans dessus dessous pour une réforme paramétrique à refaire dans 10 ans pour sauver un système injuste et instable sans que la capitalisation ait même été sérieusement abordée ou le vrai déficit social, celui des retraites non financées du public.

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