La politique-spectacle de la «nationalisation» des autoroutes

De la gauche de la gauche à la droite de la droite, au moins sept des candidats déclarés à l’élection présidentielle ont promis ce qu’ils appellent la nationalisation des autoroutes. Ce dossier émergera sporadiquement dans le débat qui s’annonce et il est prévisible que le fond des choses sera caché par la partie visible c’est-à-dire des péages toujours mal vécus et par les bénéfices des sociétés concessionnaires présentés comme un pillage des automobilistes.

Passons rapidement sur la fantaisie du mot nationalisation en rappelant que les autoroutes concédées sont des biens appartenant déjà à l’État, et que seule est possible la résiliation des contrats qui lient ce dernier aux concessionnaires privés. Certains d’entre eux en ont assuré la construction, d’autres ont seulement racheté la concession.

Ce sont ces derniers qui sont au cœur de la controverse depuis 15 ans, ceux-là même qui ont emporté les concessions privatisées en 2002 et 2006. Selon les dernières estimations du ministre des Transports présentées aux sénateurs, résilier ces contrats coûterait 47 milliards à l’État. Ce montant peut être discuté dans son détail mais son ordre de grandeur (cinq fois le budget de la justice de 2022) disqualifie évidemment cette perspective, surtout en l’état de notre dette à l’issue du « quoi qu’il en coûte ».

On ne saurait nier pour autant l’acuité politique de cette question. Pour la comprendre, il convient de rappeler quelques péripéties.

Saison 1 : la privatisation des concessions de 2002 et 2006

Il y a 20 ans, les autoroutes à péage étaient concédées à sept sociétés d’économie mixte dont le capital était essentiellement détenu par l’État et à une société privée (Cofiroute). En 2002 le gouvernement Jospin a vendu sur appel d’offres une part de ces concessions à des opérateurs privés, puis le gouvernement Villepin a privatisé en 2006 ce qui restait public.

Les résistances des ministres des Transports, le communiste Jean-Claude Gayssot en 2002 et le gaulliste Dominique Perben en 2006, ont été de peu de poids face aux positions de ministres des Finances soumis aux obligations maastrichtiennes. Les concessionnaires privés ont en effet déboursé 22,5 milliards d’euros et repris quelques 20 milliards d’encours de dette. Mécaniquement, cette ressource pour l’État de quelques 42,5 milliards pour les deux vagues a permis de diminuer d’autant la dette publique au sens du critère de Maastricht.

Pour comprendre ces choix, on peut rappeler qu’à l’issue de ces deux opérations la dette publique française représentait 64,4 % du PIB. Par rapport au seuil de 60 % ainsi dépassé du traité de Maastricht, le signal n’était donc pas négligeable qui a permis d’éviter d’atteindre les 68 %. Alors qu’aujourd’hui le taux d’endettement de 115 % est dépassé, on peut s’en amuser, mais on ne peut nier qu’à cette époque, ce critère n’avait rien de dérisoire.

Les deux côtés de l’échiquier politique se trouvant impliqués, il n’y a pas eu de chaud débat durant les années qui ont immédiatement suivi. Le fait que les concessionnaires soient des sociétés privées a cependant stimulé l’aile gauche de la majorité de François Hollande.

Saison 2 : les gesticulations de 2014 et 2015

En effet, à l’automne 2014 la mission d’information sur « la place des autoroutes dans les infrastructures de transport » débouchait sur un rapport présenté par le député Jean-Paul Chanteguet, et surtout sur une lettre adressée au Premier ministre par 152 députés socialistes. Présentée (déjà) comme une demande de nationalisation par la presse, cette lettre se contentait de recommander le rachat anticipé des concessions et proposait « de négocier, dans de meilleures conditions, de nouveaux contrats de délégations à des sociétés privées, qui pourraient d’ailleurs fort bien être les actuels concessionnaires ». On a connu des contestations plus radicales.

Il en est resté cependant la suspicion de bénéfices pour les concessionnaires, d’autant plus exorbitants qu’ils semblaient alimentés par des péages excessifs. Ainsi, quelques mois plus tard l’augmentation annoncée des péages de 0,57 % était-elle mise en cause et devait être officiellement gelée par le gouvernement (pour quelques mois) ; bien qu’elle ait été la plus faible augmentation de tarifs publics en 2015 et qu’elle ait résulté de règles banalement fondées sur des indices de prix de l’INSEE.

Cette mise en cause des péages était d’autant plus farfelue que leur augmentation n’était ni supérieure à celle d’avant les privatisations ni à celle des concessions non privatisées des tunnels du Mont-Blanc et du Fréjus (qui a été de 2,65 % !). Quelques hauts fonctionnaires ont été bien amusés d’entendre leur ministre Ségolène Royal, qui avait signé dans la semaine cette augmentation de 2,65 % pour les concessions publiques, dénoncer le dimanche sur une radio le scandale de l’augmentation de 0,57 % pour les concessions privées. Il est vrai que cette saillie de la ministre ne coûtait rien à l’État, contrairement à son renoncement récent à l’écotaxe et aux portiques qui permettaient de la percevoir sur le réseau routier national.

Au-delà du spectacle, il importait de savoir si ces augmentations alimentaient des profits hors normes selon des termes qui s’appuyaient sur un avis trop vite lu de l’Autorité de la concurrence. Comme j’ai pu l’expliquer alors dans une tribune du journal Les Échos, un résultat net qui pèserait plus de 20 % du chiffre d’affaires serait évidemment hors normes pour une entreprise industrielle. Mais c’est oublier qu’à l’issue des concessions (qui était alors prévue autour de 2030 pour les concessions privatisées) le concessionnaire part sans aucun actif ; mais il doit avoir amorti ses emprunts et évidemment rémunéré les fonds propres engagés. Seule la notion de taux de rentabilité interne de ces fonds propres, ou TRI, permet alors d’apprécier la profitabilité de l’opération.

Or, les contrats privatisés avaient été traités avec des TRI de l’ordre de 8 %, c’est-à-dire avec le taux qui en 2002 ou en 2006 était imposé par l’État pour les investissements d’un établissement public comme Réseau Ferré de France. Ce niveau de TRI n’était pas tiré aux dés : il était estimé de sorte que soient couverts les risques sur les coûts ou les recettes, la charge de la dette et la rémunération des fonds propres. Cette rémunération de 8 % n’était pas hors norme : c’est sur une base du même ordre qu’avaient été établis en 2013 les nouveaux contrats de plan entre l’État et les concessionnaires, officiellement validés par la Commission Européenne avec des TRI compris entre 7,04 et 8,28 % pour ces concessions historiques.

Le Premier ministre Manuel Valls pouvait ainsi mettre un terme à ces gesticulations en promettant (sans risque) aux 152 signataires une remise à plat des concessions.

Saison 3 : le débat de la présidentielle de 2022

De Mélenchon à Dupont-Aignan et de Roussel à Le Pen, les promesses ont déjà fusé de « nationaliser les autoroutes » et d’abaisser ainsi (voire de supprimer à terme) les péages. Les deux ingrédients de l’impopularité de la situation sont toujours là, qu’il s’agisse du désagrément des péages ou des bénéfices réputés exorbitants des concessionnaires. Sur ce dernier point on trouve même la trace de ce jugement dans certains rapports officiels tel ce gros rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les concessions autoroutières qui évoquait il y a quelques mois une « rentabilité hors normes » et débouchait sur des recommandations parfois étranges comme l’a déjà montré dans Contrepoints Thierry Raynaud. Il soulignait, par contraste, le sérieux du rapport commis par l’Autorité de régulation des transports (ART) sur le même sujet.

Cette autorité est peu connue du grand public en dépit de l’image de rigueur qu’elle a imposée depuis sa création en 2009 (sous le nom initial d’Autorité de régulation des activités ferroviaires ou ARAF). À mesure que ses compétences ont été étendues (aux autocars, aux concessions autoroutières et aux aéroports) la qualité de ses avis et décisions n’a cessé de se confirmer. Son premier président Pierre Cardo, ex-député UMP, a vu son indépendance saluée à son départ en 2016 par la presse de gauche et je ne doute pas que la presse de droite saluera avec la même vigueur, à son départ, l’actuel président Bernard Roman, ex-député socialiste.

Avec un luxe louable de précautions méthodologiques et sur la base des données de 2019 (avant covid), l’ART propose une estimation du taux de rentabilité interne de 7,8 % pour les concessions historiques (et de 6,4 % pour les concessions récentes c’est-à-dire postérieures aux « privatisations » de 2002 et 2006 et résultant d’appels d’offre ouverts au marché européen). On est loin de la « rentabilité hors norme » du texte du Sénat qui nous avait habitués dans ses rapports à moins de démagogie.

À noter que s’ajoutent dans ce travail de l’ART nombre de recommandations que le pouvoir devrait entendre, telle celle qui consisterait à mieux moduler les péages pour orienter les trafics dans les périodes de saturation. Il y a un peu plus de 20 ans, un rapport issu d’un Atelier du Commissariat général du Plan le proposait déjà. Cette idée de modulation des péages ne fut appliquée de façon significative qu’à l’initiative du regretté Daniel Tenenbaum devenu président de la Société des autoroutes du Nord de la France (SANEF) durant les années 1990. Il avait participé aux débuts de l’Atelier du Plan en question en tant que Directeur général de l’aviation civile (DGAC) et en avait retenu que des péages convenablement modulés pouvaient orienter les trafics vers des itinéraires ou des créneaux horaires moins chargés. Cela se pratique encore avec efficacité sur les autoroutes A1 et A14 de la SANEF.

Au total, ce premier rapport de l’ART sur les autoroutes valide le système français de concession, que ce soit sur la base d’évaluations financières peu contestables ou de comparaisons avec les pays voisins qui montrent que ce système assure le meilleur rapport qualité-coût en Europe.

Ce rapport comporte bien d’autres analyses et recommandations qui en font un document de référence pour l’avenir : qu’il s’agisse d’améliorer le contrôle du système de concession qui doit bien entendu rester au-dessus des soupçons de bénéfices hors norme ; qu’il s’agisse d’assurer le bon état de l’infrastructure dans la durée, en particulier lorsqu’elle sera restituée à l’État ; qu’il s’agisse enfin de préparer le dispositif d’après-restitution, c’est-à-dire celui de la prochaine décennie pour les autoroutes des sociétés historiques.

Il conviendra alors de choisir le bon système de régulation économique et il y a de fortes chances qu’il ressemble à celui d’aujourd’hui, c’est-à-dire tel qu’il a résulté de sa vraie réforme. Celle qui est passé inaperçue.

La vraie réforme passée inaperçue au tournant du siècle

En effet, ce ne sont pas les cessions d’actifs de 2002 et 2006 qui ont fondamentalement modifié la régulation économique du système mais ce qui s’est passé un peu avant.

Comportant quelques dizaines de kilomètres en 1960 notre réseau autoroutier était passé, à la fin du siècle à plus de 9000 km (12 000 km aujourd’hui) dont les trois quarts en concession et à péages. À l’issue de multiples péripéties, notre système de concession semblait bien stabilisé avec les huit sociétés qui se partageaient ces concessions et accompagnaient le développement du réseau par un mécanisme dit d’adossement.

Ce système consistait à confier à un concessionnaire la construction et l’exploitation d’une section nouvelle sans appels d’offres concurrentiel. En effet, à mesure que le réseau s’est développé, les nouvelles sections à construire ont présenté des rentabilités financières de moins en moins élevées. La société sollicitée pour financer et construire cette concession supplémentaire se voyait alors proposer une prolongation des échéances des concessions antérieures qui dégageaient généralement des cash-flows importants.

L’État pouvait ainsi consacrer l’essentiel de ses capacités de financement aux autoroutes non concédées, le plus souvent également financées par les régions. Ces autoroutes sans péage ont été cependant construites à un rythme particulièrement lent : la liaison autoroutière de 335 km entre Clermont-Ferrand et la côte méditerranéenne sera construite entre 1989 et 2011. La liaison à péage entre Clermont-Ferrand et Bordeaux, moins fréquentée que la précédente, verra sa construction débuter 11 ans plus tard mais sera achevée cinq ans plus tôt !

Ces commodités pour l’État ont pris fin du fait d’une directive communautaire de 1993 (93-37) qui a interdit ce mécanisme d’adossement jugé contraire aux bons principes de concurrence. Il a été officiellement exclu par un décret de 2001.

Si c’est bien la privatisation des concessions évoquée dans la « saison 1 » qui a précipité la disparition des sociétés d’économie mixte, c’est bel et bien la suppression de l’adossement qui a modifié plus radicalement la régulation économique du système. Pour les nouveaux projets, ce fut la fin du monopole de fait des sociétés historiques et la diversification des candidats concessionnaires. Mais ce fut aussi une modification profonde des clés de financement.

En effet, dans un premier temps, le contribuable a dû être sollicité. La section Rouen-Alençon de l’autoroute A28 a été le premier projet du nouveau dispositif avec appel d’offre européen. Privé d’adossement, il a requis 40 % de subventions émanant pour moitié de l’État et pour moitié des collectivités territoriales. Mais, dans un deuxième temps, les appels d’offres ont autorisé les candidats à proposer des suggestions tarifaires et l’État a ainsi découvert que des projets qui avaient des TRI faibles avec des péages standards pouvaient trouver candidat sans subvention avec des péages plus élevés. Ainsi, les autoroutes inaugurées en 2010 ont-elles été tarifées entre 11 et 14 centimes au km, à comparer aux 7 centimes appliqués sur les 580 km de Lyon-Bordeaux construits sous le système antérieur. On peut verser une larme sur cet effort demandé aux usagers mais ce fut au profit du contribuable. De surcroît, en l’état de nos finances publiques, il s’agissait de choisir entre une liaison à péage élevé et pas de liaison du tout.

Les autoroutes restent et resteront une affaire d’État

Si les concessionnaires, délégataires de la gestion d’un bien public, sont aujourd’hui pour l’essentiel des sociétés privées, notre système autoroutier reste cependant une affaire d’État si l’on veut bien considérer les commandes du système qui définissent son mode de régulation économique.

L’État contrôle en effet :

• le choix des investissements et les principes de leur financement
• les évaluations qui éclairent la décision d’investir tout en s’autorisant à ne pas en tenir compte
• les règles de sélection des candidats concessionnaires
• le niveau des péages et des règles contractuelles qui régissent leurs évolutions, arbitrant ainsi entre l’usager-payeur et le contribuable
• le bon état et l’entretien des infrastructures

Si l’on ajoute à cela que la suggestion de la Cour de comptes de 2013 de doter le système autoroutier français d’un régulateur a été concrétisée par l’extension des compétences de l’ART, on peut en conclure que ce système est plus que jamais une affaire d’État. Cela ne saurait surprendre dans le pays où Colbert créait en 1669 le corps de « commissaire des ponts et chaussées » et, en 10 ans, multipliait par 30 le budget consacré aux ponts et aux routes. C’était déjà l’exercice d’un pouvoir qui reste régalien.

Lorsque la prochaine tempête dans le verre d’eau sera apaisée, demeurera la question du futur système. Le principe de la concession ne sera pas remis en cause. Restera une controverse rémanente alimentée de discours contre les péages qui viendront de divers côtés de l’échiquier politique. En d’autres termes, seule sera menacée la poutre du dispositif, c’est-à-dire le principe du financement par les péages. Ce système a pourtant le grand mérite de reposer sur le principe de l’usager-payeur. Outre cet avantage pour les finances publiques, il a aussi celui de favoriser les projets justifiés par le consentement à payer de leurs usagers, ce qui reste le meilleur témoignage de leur utilité collective.