Qui a le contrôle de la planche à billets ?

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Qui a la main sur la planche à billets ? Des juges se disputent sur la réponse.

Par Frédéric Peltier1.

Une décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 5 mai dernier vient de jeter un pavé dans la mare s’agissant du contrôle de la politique mise en œuvre par la Banque Centrale Européenne dite de quantitative easing, version moderne de la planche à billets. Alors que le rachat de dette publique par la BCE est encore le remède d’urgence face à la pandémie de Covid-19 pour permettre d’amortir les effets de la crise en autorisant l’accroissement des déficits publics des États de l’Union européenne bien au-delà du critère de la limite 3 % du PIB, la question du contrôle de cette fameuse planche à billets consistant à faire du crédit par création monétaire est plus que jamais essentielle.

Naissance de la Banque de France

Laminée par plus de dix années de révolution, l’économie française au début du XIXe siècle était à genoux. Le Premier Consul Napoléon Bonaparte se laissa facilement convaincre de créer une banque centrale, la Banque de France, le 18 janvier 1800. C’est ainsi que la planche à billets renaît de ses cendres, puisqu’elle avait été symboliquement brûlée sur la place Vendôme le 18 février 1796, sur ordre du Directoire, pour mettre fin au scandale des assignats.

On prête à celui qui deviendra Empereur la citation suivante :

Lorsqu’un gouvernement est dépendant des banquiers pour l’argent, ce sont ces derniers, et non les dirigeants du gouvernement qui contrôlent la situation, puisque la main qui donne est au-dessus de la main qui reçoit. […] L’argent n’a pas de patrie ; les financiers n’ont pas de patriotisme et n’ont pas de décence ; leur unique objectif est le gain.

Nous sommes donc au cœur de la souveraineté politique avec la planche à billets, le moyen le plus efficace d’exercice de la puissance étatique qui doit être plus forte que celle de l’argent.

L’idée bonapartiste de créer une Banque centrale sur laquelle il aurait la main n’était pas étrangère au besoin d’argent pour l’État à cette époque trouble. Mais le Premier Consul voulait aussi trouver une solution pour mettre l’argent au service des entreprises et du développement économique privé.

Le quoi qu’il en coûte pour sauver l’économie française consistant à ouvrir les vannes du crédit n’est donc pas nouveau. C’est toujours au travers de la création monétaire que les gouvernants se présentent comme le dernier recours pour éviter le chaos, et l’histoire monétaire n’a d’ailleurs pas commencé avec la Révolution française.

La vielle dame créée en 1800 n’a pas fait qu’émettre des billets de banque en affirmant qu’elle disposait des stocks d’or pour assurer la contre-valeur du franc germinal.

Pour asseoir la souveraineté monétaire de l’État français, la recette originale de la Banque de France a consisté à greffer la planche à billets sur les entreprises par la technique de l’escompte des effets de commerce. Au fil du temps, et aux ordres des ministres des Finances successifs, elle a augmenté la masse monétaire en rachetant auprès des banques le crédit représenté par les effets de commerce.

L’augmentation de la masse monétaire au XIXe siècle a donc accompagné la Révolution industrielle en dispensant les ressources financières pour réaliser les investissements publics et privés qui ont transformé la France. La création monétaire consistait à l’époque principalement à rendre liquides des dettes commerciales en fournissant aux créanciers les espèces qu’ils avaient prêtées.

La planche à billets était tout à la fois aux mains du pouvoir politique, et très connectée avec ce que l’on appelle l’économie réelle, c’est-à-dire le développement industriel, y compris lors de la reconstruction à la suite des deux guerres mondiales où l’émission de dollars est venue compléter celle des devises européennes de l’époque. Il y avait un rapport direct entre l’augmentation de la masse monétaire et l’investissement industriel. Il y avait aussi un lien étroit entre cette dette monétaire créée par la banque centrale et les prix, c’est-à-dire l’inflation.

La planche à billets était aussi au service de l’État qui s’est endetté toujours plus auprès des banques, puis sur les marchés financiers sous forme de bons du trésor. La Banque de France n’a pas manqué périodiquement de racheter aux banques les crédits qu’elles avaient octroyé à l’État sous la forme de souscription desdits bons du trésor.

En fait la planche à billets a toujours fonctionné pour permettre l’équilibre entre la souveraineté de l’État et l’enrichissement privé, dans cette dynamique du « je t’aime moi non plus » si bien exprimée par le bonapartisme qui n’aimait pas les banques, mais qui n’a pas manqué de les choyer par l’intermédiaire de la Banque de France dont l’accompagnement bienveillant leur a toujours bénéficié.

Au fil du temps, et surtout durant les vingt dernières années du XXe siècle, l’avertissement de Napoléon Bonaparte est passé aux oubliettes.

Tout d’abord, l’État est redevenu l’obligé des banques et des marchés, au travers de sa politique de financement par appel d’offre de souscription de bons du trésor. Aujourd’hui, la dette de l’État français est notée comme n’importe quel autre créancier devant subir le jugement de Standard and Poor’s ou Moody’s. Cette note est la main au-dessus de la main qui reçoit, puisqu’elle se permet de fixer des conditions au maintien du rang de l’emprunteur public dans la hiérarchie de la solvabilité des emprunteurs qui se présentent sur les marchés financiers.

Au surplus, avec le passage du franc à l’euro, l’influence déterminante du gouvernement sur sa banque centrale qui n’est plus la Banque de France, mais la Banque Centrale Européenne, s’est très largement estompée.

Si la BCE dont le siège est à Francfort est devenue une sorte de seconde commission européenne, le gouvernement de l’euro, dont l’action est censée contrôler l’activité des banquiers et l’équilibre des marchés financiers, l’impérium de la banque centrale s’est éloigné des mains des gouvernants des États de l’Union européenne.

La BCE qui a son mot à dire sur les décisions économiques, qu’elles soient prises au plan européen ou au niveau national pour chaque État de l’Union, et en particulier en période de crise, et les crises se multipliant, s’est imposée comme l’économiste en chef de la zone euro, marginalisant le commissaire européen en charge des affaires économiques dont la notoriété n’a jamais atteint celle du gouverneur en charge de la zone euro.

Quant aux ministres des Finances des États de l’Union européenne, force est de constater qu’ils pèsent individuellement tellement peu dans une prise de décision d’actionner la planche à billets, qu’ils ne sont pas vraiment en mesure, même collectivement, de faire preuve d’une réelle autorité pour s’opposer aux contraintes monétaires qu’impose la BCE.

Les critiques de l’Union européenne focalisent sur le caractère technocratique de la Commission, qui au travers du double contrôle exercé par les chefs d’État et le Parlement européen, ne répond pas vraiment au critère démocratique selon lequel la loi serait l’expression de la volonté générale et que « tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. »

Mais alors que dire du pouvoir de la BCE…

Son action n’est pas contrôlée par un organe issu directement ou indirectement des urnes, mais par des juges, ceux de la Cour de Justice de l’Union européenne – CJUE. La planche à billets dont l’usage a été délégué à la BCE serait-elle dès lors entre les mains des juges ?

C’est précisément le sujet qui oppose la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe à la CJUE. Un arrêt tonitruant de la première en date du 5 mai 2020, auquel la seconde a répondu par un communiqué de presse du 8 mai 2020 aussi sec qu’un revers de la main, laisse bien penser que cette question du contrôle de la planche à billets entre dans une période de forte turbulence en Europe.

Au moment même où elle est abondamment sollicitée par chaque État pour lutter contre le Covid-19, sans aucun complexe souverainiste puisque la sûreté de chaque nation est en jeu, la question de la maîtrise de la planche à billets devient aussi brûlante qu’elle l’était lors de la Révolution française.

L’histoire de la controverse entre les deux cours de justice remonte à la crise de l’euro de 2015.

La Bundesbank est prise en étau entre la rigueur budgétaire allemande dont elle est garante et son obligation de mettre en œuvre les mesures décidées par la BCE, en l’occurrence un programme de rachat de dette publique pour contrer un risque de déflation préoccupant le banquier central européen, confronté à des taux d’intérêts négatifs sans aucun effet sur l’investissement des entreprises dans la zone euro.

L’acceptation de cette mesure est très contestée en Allemagne qui ne la juge pas opportune. La question est portée devant le juge constitutionnel à qui des plaignants allemands demandent de vérifier si la dépossession du pouvoir de la Bundesbank au profit de la BCE, par le traité de Maastricht, permet à cette dernière d’aller aussi loin à l’encontre de la volonté d’une banque centrale nationale. On connait l’alignement total avec le pouvoir politique sur la question de la rigueur budgétaire en Allemagne.

La Cour constitutionnelle allemande qui ne peut répondre à cette question sans interroger la CJUE sous la forme d’une question préjudicielle saisit donc les juges siégeant à Luxembourg, qui lui répondent par un arrêt du 16 juin 2015.

On pourrait résumer la réponse de la CJUE avec la fameuse formule « circulez il n’y a rien à voir. » En d’autres termes, la BCE intervient selon cette décision des juges européens dans l’exercice de son mandat ; donc son action est légitime et elle ne saurait être qualifiée de financement monétaire contraire à l’objectif de stabilité des traités européens.

La Cour constitutionnelle de Karlsruhe aurait pu en rester à cet échec et mat qu’a voulu lui infliger la CJUE, déniant la capacité de contester en Europe au niveau national l’utilisation de la planche à billets par la BCE. Mais les plaignants allemands n’ont pas abdiqué. Ils ont contraint la CJUE à s’expliquer de nouveau dans un arrêt du 11 décembre 2018 sur les conditions permettant la mise en œuvre d’un programme d’achat de titres publics.

Lorsque des juges sont appelés à justifier une politique monétaire dans un contexte de taux d’intérêts négatifs qui frise les limites de la rationalité financière sur laquelle les experts financiers les plus chevronnés n’en finissent pas en controverses, il y a fort à parier que la motivation du jugement va créer plus de chaleur que de lumière… Et c’est bien ce que reproche l’arrêt allemand du 5 mai 2020 qui dénonce une décision de la cour de Luxembourg incompréhensible et qui dépasse manifestement la compétence de ses rédacteurs.

Depuis la crise des subprimes de 2008 éteinte aux États-Unis par une inondation de dollars créés par le Federal Reserve Department, sous la présidence de Ben Bernanke et sous l’impulsion très active d’Henry Paulson, le secrétaire d’État au Trésor de l’époque, la politique dite de quantitative easing, assouplissement quantitatif consistant à racheter massivement des titres de dette publique, s’est imposée comme la solution pour faire face aux crises financières.

Pour éviter un effondrement économique et financier par effet de dominos, en concertation avec les grandes banques centrales du monde, la BCE crée des euros en devenant donc le prêteur ultime des États de l’Union européenne. Outre-Rhin cette politique est dénoncée comme une course en avant qui évite l’effort de réformes structurelles. Mais face aux crises financières, l’apport de liquidité est la seule thérapie qui permet d’éviter l’effondrement du système financier, c’est la thèse des banquiers centraux qui qualifient cette intervention de politique monétaire « non conventionnelle ».

Alors qui croire ? Et surtout qui contrôle que la posologie monétaire est adaptée à la fièvre qu’il faut éteindre ou à la réaction thérapeutique que l’on veut provoquer ?  Si les juges ne peuvent pas comprendre, ce qui s’entend, alors qui d’autre est compétent à l’exception de ces banquiers centraux parés de leur supériorité d’experts pour contrôler qu’ils font un usage approprié de ce pouvoir magique de créer de la monnaie ?

Qui peut, qui doit, vérifier que les mesures monétaires prises sont proportionnées et que le rachat de dette publique pour assurer un équilibre économique défini d’une manière théorique selon une équation qui optimise la croissance avec un déficit public modéré et un taux d’inflation très raisonnable est adapté aux circonstances de crise ?

Pour les juges constitutionnels allemands, la BCE ne peut pas agir « hors sol ». Or, elle semble bien hors de tout contrôle. Certes, les sages de Karlsruhe admettent que la politique monétaire relève de la compétence exclusive de l’Union européenne, et qu’elle a été déléguée à la BCE, mais les effets de la politique monétaire sur la politique économique de chaque État membre et sur leur équilibre ou déséquilibre budgétaire exigent que cette délégation s’exerce dans un contrôle qui ne saurait être de nature juridictionnelle, mais bien de nature politique.

Et c’est ainsi au travers du contrôle de la proportionnalité des mesures monétaires, c’est-à-dire de l’usage de la planche à billets, que les garants de la Constitution fédérale allemande estiment que c’est au gouvernement, par l’intermédiaire de sa banque centrale, et elle seule, que doit revenir la mission de s’assurer que la politique monétaire, accommodante ou pas, sert les objectifs d’équilibres économiques des nations composant l’Union européenne. Nous ne pouvons que soutenir cette position des gardiens de la Constitution allemande qui souligne que les décisions d’utilisation de la planche à billets, lorsqu’il s’agit de répondre à une crise majeure, sont des décisions politiques et non technocratiques.

Un risque partagé

Certes, laisser aux politiques les mains libres sur la planche à billets présente bien des risques s’ils peuvent l’utiliser sans limite. Toutefois, avec le remplacement du franc par l’euro, le pouvoir politique d’utiliser l’arme monétaire est partagé entre les États membres.

Il est donc sujet à d’âpres négociations, notamment entre le nord et le sud de l’Europe. Ces discussions ont une dimension politique majeure. Si le choix des mesures non conventionnelles, c’est-à-dire le pouvoir de créer de l’argent est laissé entre les mains de technocrates contrôlés par des juges, l’Europe ne se remettra pas de la pandémie de Covid-19.

La crise qui est devant nous à la sortie du confinement, voire de ses répliques, appelle un plan de relance sans doute d’une ampleur comparable au plan Marshall à la suite de la Seconde Guerre mondiale.

Certes notre économie européenne n’est pas aussi exsangue qu’il y a 75 ans, mais le redressement de pans entiers de l’industrie et des services, à quoi il faut ajouter un retour en arrière sur les délocalisations avec une économie à la fois plus orientée sur la proximité et moins énergivore, devraient inciter les politiques à reprendre la main sur la planche à billets en mettant les objectifs sociaux et sociétaux comme priorité de l’économie, et donc assignant à la politique monétaire de tirer la conséquence de ces choix .

Cependant deux écueils se présentent à la réaffirmation d’une souveraineté politique en matière monétaire au niveau européen.

Le premier écueil est l’Europe elle-même, dont le socle de souveraineté est faible. Le pouvoir de battre monnaie repose sur une souveraineté politique en pleine puissance. L’organisation politique de l’Union européenne est par nature productrice d’une dilution de ce pouvoir de battre monnaie qui est la prérogative essentielle de la puissance d’un État.

L’Europe n’est pas un État. L’efficacité de la planche à billets de l’euro souffre de la dispersion du pouvoir économique dans la zone euro et des dissensions entre les États membres. Seul un renforcement de l’exécutif européen basé sur une charte démocratique largement soutenue par les peuples composant les nations de l’Union permettra dotera l’euro de cette force monétaire lui permettant de se multiplier, comme le fait la FED avec le dollar pour soutenir l’économie réelle.

Mais cette planche à billets, qui doit être utilisée en respectant un principe de proportionnalité pour atteindre des objectifs économiques, vient aussi buter sur le fait que cette Union européenne divisée a paradoxalement de manière unanime totalement intégré sa dépendance aux marchés financiers qui, comme le disait Napoléon Bonaparte, n’ont pas de patriotisme et peuvent d’ailleurs se jouer à leur gré des patriotismes économiques au sein de l’Europe. La main sur la planche à billets est ainsi neutralisée par la main invisible des marchés financiers.

La déconnexion de l’économie réelle

Les liquidités injectées par la BCE, supposées alimenter la reprise pour éviter la déflation, voire pour sauver l’économie, sont depuis 2008 partiellement englouties dans la spéculation sur les marchés financiers dont la volatilité ne cesse de croître. De bulle spéculative en bulle spéculative, les banquiers centraux semblent impuissants pour recoller l’économie financière à l’économie réelle.

Cette déconnexion de la planche à billets avec l’économie réelle dont les marqueurs sont le taux de croissance, l’indice des prix à la consommation, le taux de chômage, doit interroger sur l’instrument monétaire pour le replacer strictement au service d’une politique économique permettant d’atteindre les objectifs d’équilibre que seul le débat démocratique peut fixer.

Il faut alors accepter que les marchés financiers puissent être brutalisés, ce que les banquiers centraux n’osent pas faire, mais que seule la puissance politique a la légitimité de décider et les moyens de mettre en œuvre. Les décisions d’intervention des banques centrales peuvent être suffisamment fortes et dissuasives pour impressionner quelques heures les marchés financiers après une annonce du gouverneur.

Mais ce n’est pas suffisant. Pour que l’effet soit durable et que l’utilisation de la planche à billets ne se retourne pas au profit de la spéculation, au détriment de son effet bénéfique escompté pour l’économie réelle, seule des décisions politiques fortes, contraignantes, structurelles et durables permettent d’affecter cet argent magique à l’économie réelle.

Voilà le véritable défi auquel nous convoque la crise du Covid-19 en matière de politique économique et monétaire.

Plutôt que de voir dans la décision des juges allemands une crainte ancestrale de ce pays vis-à-vis de l’inflation, depuis la triste histoire de la fin de la République de Weimar dans les années 1920 symbolisée par des billets empilés à ras bord dans une brouette, il convient d’espérer que ce sursaut démocratique des gardiens de la Constitution de notre meilleur partenaire européen inspirera les gouvernements des membres de l’Union pour coordonner leur action économique autrement que sous les fourches caudines des experts monétaires de la BCE.

  1. Frédéric Peltier, Avocat – Le procès de l’argent Loi de la République contre loi du marché, Albin Michel
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