Quel futur pour le service public à la française ?

Qu’est-ce vraiment que le service public à la française ? Comment doit-il évoluer dans les années à venir ?

Par Pierre Tarissi.

Quel futur pour le service public à la française ?
By: John EisenschenkCC BY 2.0

En France, la notion de service public et les débats à son propos sont souvent obscurcis – plus ou moins volontairement – par la confusion entre ces activités et le statut d’emploi public des opérateurs qui le mettent en œuvre. Essayons d’éclaircir le sujet.

Le point lourd qui obscurcit semble-t-il le débat sur la dépense publique est la notion même de service public.

Qu’est-ce qu’un service public ?

Mises à part les fonctions régaliennes (armée, police, justice, recherche fondamentale, diplomatie, fisc…), un service public est un bien ou un service mis à la disposition de tous pour assurer le fonctionnement du pays. Par exemple, routes, ponts, fourniture d’énergie, assainissement, eau courante…

Le service public, c’est d’abord un cahier des charges

Très pratiquement, il s’agit de fournir à TOUTE la population, dans des conditions garanties de qualité et de prix (voire à prix nul pour le consommateur), l’usage de ces diverses prestations. Ces conditions de qualité et de prix sont en principe définies par un cahier des charges (lois, réglementation ou texte ad hoc) rédigé par l’État qui les précise plus ou moins concrètement. Ce cahier des charges est la règle imposée à l’opérateur qui va fournir concrètement ces services. Le rôle sain de l’État est alors de durcir le cahier des charges sans cesse, de contrôler sa mise en œuvre, et de sanctionner les manquements.

Et peu importe le statut de l’opérateur

On notera par ailleurs que pour quasiment TOUT produit ou service, il existe aujourd’hui des normes légales de qualité pour les produits ou de clauses contractuelles pour les services. On constate que dans de nombreux cas, ces normes sont dépassées sur le marché libre par les produits de bonne qualité. Ces normes se renforçant d’année en année, la notion de service public ne porte plus que sur le prix, ou la gratuité vécue par le client, et la couverture géographique de la population.

Mais cela n’a en principe aucun rapport avec la nature des emplois ni la structure capitalistique dudit opérateur. Ce qu’on demande à l’opérateur, c’est de respecter le cahier des charges, et donc, au fil du temps, de diminuer ses coûts et d’augmenter sa qualité. Peu importe concrètement au client de ces services publics que les salariés soient fonctionnaires, en CDI, en CDD, ou encore que le capital de l’opérateur soit public ou privé.

Rapport qualité / prix du service et nature de l’opérateur

dessin-contrepoints856Or, dans le discours français sur ces sujets, les défenseurs du service public assimilent plus ou moins consciemment service public à emploi public, ce qui est au moins un abus de langage. D’autre part, le gouvernement privatise ces services publics (fourniture d’eau, ramassage des ordures…) ou les étatise de façon plus ou moins avouée et transparente et en tout cas sans politique clairement établie.

Beaucoup de services publics sont déjà exercés à 100% par le privé

De nombreux métiers de service public sont exercés uniquement par des opérateurs privés soumis à un cahier des charges rigoureux et contrôlé. C’est par exemple le cas pour le service public bancaire, car c’en est un dans une société moderne. En 1981-83, la tentative de nationaliser totalement ce secteur (110 propositions du candidat Mitterrand) a finalement abouti quelques années plus tard à sa privatisation quasi-complète… mais avec une réglementation qui durcit au fil du temps. Moyennant quoi, de nouvelles entreprises se créent et ubérisent ces réglementations (voir Compte Nickel ou Pumpkin par exemple…). Depuis des décennies en France ces allers-retours entre statut nationalisé et privé chassent de la direction et de l’actionnariat de ces entreprises les actionnaires familiaux originaux. On peut penser de ces derniers qu’ils sont au moins soucieux de leurs intérêts à long terme et donc de ceux de leur(s) entreprise(s). On peut soupçonner l’actionnariat dispersé grand public qui les remplace, en direct ou au travers d’OPCVM, d’avoir la seule motivation de gagner de l’argent à court terme.

Les services publics récents émergent directement du marché libre

On notera par ailleurs utilement que des mécanismes de marché quasiment purs ont fait surgir en moins de vingt ans au moins deux nouveaux services publics. Il s’est agi, pour la première fois dans l’Histoire, de doter le plus grand nombre d’un outil de production de richesses (à savoir un ordinateur + un abonnement Internet) à un coût de plus en plus bas. Même chose pour le téléphone cellulaire, véritable révolution des télécoms privées. L’intervention de l’État en France dans ces domaines est loin d’avoir été motrice, quel que soit le bord du gouvernement.

Structure de coût spécifique et avantage compétitif de certains opérateurs de services publics

Dans certains métiers tertiaires (par exemple les assurances), la part des dépenses de marketing, de publicité et de force de vente peut être une part importante des coûts d’un opérateur privé opérant sur un marché libre. Si on juge ces dépenses trop importantes pour le client final, les interdire et limiter le nombre d’intervenants peut faire partie du cahier des charges d’exercice du service public considéré. Le cas est par exemple celui de l’assurance maladie de la Sécurité sociale, qui comme son nom l’indique n’est jamais qu’une banale assurance maladie.

Mais cela exige d’imaginer et d’organiser d’autres moyens de pression sur les prix et l’innovation que la loi du marché, qui ne s’applique alors plus que très incomplètement. Force est de constater que dans le cas de l’assurance-maladie, et plus généralement dans tout le secteur dit paritaire, on perçoit mal où se situe cette pression sur les prix et l’innovation.

Si les opérateurs d’État sont si bons, ils n’ont besoin ni de monopole, ni de vente forcée

Le raisonnement est donc fortement affaibli par la situation en France des opérateurs publics ou parapublics : beaucoup ont un monopole légal, et pratiquent la vente forcée. Par exemple, si le service public paritaire de l’assurance-maladie en Régime Obligatoire, (ou RO), est tellement performant, il n’y a aucune raison de maintenir son monopole actuel : tout assureur doit pouvoir proposer du RO. Si le service public est vraiment ultra-concurrentiel par nature, personne n’ira payer plus cher un service identique dans une entreprise privée… Ce point est vrai en fait de TOUS les services publics opérés par des structures plus ou moins étatisées. Leur monopole légal n’a aucune raison d’être si leurs partisans ont raison d’affirmer que les services qu’ils rendent sont les meilleurs et les moins chers possibles !

On a a contrario du mal à comprendre pour quelles raisons l’État maintient un prétendu service public à la fois d’État, et à emploi public, de la radio et de la télévision, plongé dans un monde concurrentiel, mais alimenté financièrement par une redevance, en fait, un impôt. Sa part de marché n’a rien d’écrasant, ni l’originalité ou la spécificité de ses programmes.

De la même façon, si l’État juge utiles dans le sens de l’« intérêt général » des investissements de très long terme (par exemple dans les transports) réputés incompatibles avec des règles de retour sur investissement privées, rien ne lui interdit de financer ces investissements de très long terme pour le compte d’opérateurs privés. Ce besoin peut se présenter pour de très grosses infrastructures, type barrages hydroélectriques, centrales électronucléaires, ou des technologies émergentes genre véhicules électriques. Mais ces interventions, délicates, risquent de se retourner rapidement contre le contribuable si la technologie considérée n’émerge finalement pas.

Qui en France a un horizon temporel assez lointain pour défendre l’intérêt général ?

On aura d’autre part du mal en France à trouver qui défend réellement l’intérêt général à long terme. L’horizon des politiques est au mieux la prochaine élection, les hauts fonctionnaires (certes permanents en France quel que soit le parti au pouvoir) ne sont pas décideurs, les petits actionnaires individuels ne cherchent que des revenus ou des plus-values. Restent en clair les rares familles propriétaires ou actionnaires majoritaires de grandes entreprises (Peugeot, Mulliez, Hermès, Dassault, Bettencourt…) qui peuvent raisonner sur leurs intérêts à très long terme, plus de quelques décennies. Mais même si elles en ont la volonté et y parviennent, rien ne prouve que leurs intérêts soient compatibles avec l’intérêt général, dont beaucoup parlent d’ailleurs, mais que personne ne définit.

Incertitudes croissantes sur les services publics de demain

À notre époque, l’innovation scientifique et technique accélère comme jamais (près de 15 millions de chercheurs dans le monde en 2017, 20 millions prévus en 2020) et il est de plus en plus hasardeux de miser sur des prévisions technologiques de très long terme compte tenu des breakthroughs potentiels imprévisibles. Ces breakthroughs peuvent très bien totalement périmer, en moins d’une ou deux décennies, tel ou tel actuel service public pour en faire émerger d’autres !

Dans ces conditions, on voit de moins en moins l’utilité de continuer à définir des services publics, l’État n’étant pas forcément le meilleur acteur pour innover et écraser les coûts. Rien ne prouve en effet qu’un cahier des charges de tarifs et de qualité de services défini par l’État soit capable d’être un régulateur plus efficace que le marché libre (i.e. la volonté d’achat des clients), ou encore un meilleur catalyseur d’innovation

À partir du moment où ces points sont identifiés et traités, on peut comprendre un débat sur les produits et services qui doivent être service public ou pas (en clair, prix réglementé et couverture géographique), mais on voit mal ce qui justifie la structure étatique ou para-étatique de l’entreprise ou le statut de fonctionnaire ou assimilé des personnels qui assurent lesdits services publics. À part la volonté idéologique de les faire assurer par l’État.

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