Henri Fayol et l’incapacité industrielle de l’État (2)

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Fayol montrait les vices de la gestion publique des entreprises : l’instabilité et l’incompétence des ministères, l’intervention abusive des parlementaires et l’absence de responsabilité. Seconde partie de l’article.

Considéré comme l’un des pères du management, l’industriel français Henri Fayol avait publié dans les années 1920 une étude sur la gestion des Postes, Télégraphes et Téléphones intitulée « L’incapacité industrielle de l’État : les PTT ». Il y montrait les vices de la gestion publique des entreprises : l’instabilité et l’incompétence des ministères, l’intervention abusive des parlementaires et l’absence de responsabilité. Seconde partie de l’article.

Par Philippe Rouchy

Henri Fayol et l’incapacité industrielle de l’État (1)

Dans la première partie de l’article, nous montrions qu’Henri Fayol avait identifié les vices de l’administration des PTT dans cinq domaines de responsabilité et d’action : (1) le rôle du sous-secrétaire d’État instable et incompétent ; (2) l’absence de programme d’action sur le long terme, (3) l’absence de bilan, (4) l’intervention abusive et excessive des parlementaires et (5) l’absence de responsabilité. Dans cette seconde partie, nous passerons en revue les résultats 1, 4 & 5 de son étude.

1.a – Instabilité du sous-secrétaire d’État

La direction des plus grandes entreprises et aussi des plus importantes administrations du pays est conférée à des sous-secrétaires d’État ou députés qui répondent aux critères de carrières de la sphère politique de la nation et non de ceux des affaires. Fayol montre que la hiérarchie des PTT, le ministre et son sous-secrétaire, les directeurs de services et les commissions consultatives remplissent des fonctions qui ne permettent pas de suivre au plus près les affaires de l’entreprise. À titre d’exemple, le sous-secrétaire d’État est souvent remplacé par le chef de cabinet pour la direction de l’entreprise PTT parce qu’il doit répondre à des interpellations, préparer et défendre des budgets au parlement et au sénat, soumettre des propositions aux commissions parlementaires, présider cérémonies et banquets, recevoir des députés et sénateurs. Toutes ces activités n’ont rien à voir avec la fonction de l’entreprise.

Fayol indique clairement qu’à la tête d’un grand groupe, il est nécessaire d’avoir une personne capable de diriger les affaires. La carrière des sous-secrétaires d’État fluctue au rythme des compositions ministérielles, ce qui évidemment affecte la stabilité des entreprises publiques.  L’initiation des affaires d’une entreprise est longue et la durée des chefs d’entreprise dépend généralement de la confiance que le conseil d’administration leur confère, ce qui définie leur stabilité relative. Les hommes qui ont une profonde connaissance de l’entreprise (ou d’un secteur) peuvent prétendre à de larges fonctions avec un traitement à la hauteur. Ce qui garantie la stabilité d’un chef d’entreprise, c’est l’élaboration d’un programme d’action en collaboration intime avec un conseil d’administration qui  contrôle la marche de l’entreprise. Dans une société anonyme, les actionnaires et propriétaire ont des intérêts communs à poursuivre comme maintenir et développer la prospérité de l’entreprise. Et pour cela, ils disposent d’un état major compétent, de chefs de service habitués à informer toute les semaines, coordonner et diriger ainsi que recevoir des bilans financiers et managériaux sur la bonne marche de l’entreprise et cela rapidement et régulièrement. Pour mener à bien ces fonctions de plus en plus complexes, l’entreprise a besoin de recruter des salariés dont les compétences doivent être affutées, remise au goût du jour et testées au cours du parcours économique de l’entreprise elle-même.

Dans l’entreprise d’État, les ministères s’éloignent de ces bonnes pratiques. Les chefs sont improvisés aux grès des combinaisons des partis, et suivant les incidents de la carrière politique. Le portefeuille de l’entreprise tombe dans les mains mal préparées d’un chef de cabinet succédant à un autre. La confiance de celui-ci va au ministre et non aux fonctions de l’entreprise dont il a la charge. L’implication managériale immédiate fait que la compagnie est mal préparée aux enjeux industriels. L’attribution des positions est faite sans souci de la connaissance des affaires et des services en question. Et dans l’environnement déprimant des chefs politiques, les salariés aux facultés supérieures sont privés d’initiative et de responsabilité. La seule préoccupation restant est essentiellement conservatrice et mortifère, c’est-à-dire d’arriver à la retraite avec un maximum d’émoluments et le moins possible de tracas.

1.b – La compétence professionnelle

Fayol en conclut que les fonctionnaires sont largement irresponsables en matière industrielle. Il rappelle qu’il n’y a pas d’autorité sans responsabilité. Mais que ce soit dans la réforme des services publiques ou dans la gestion d’entreprise comme les PTT, il a constaté une évasion systématique des responsabilités. Ainsi, il a cherché le responsable de la perte d’une centaine de millions de francs par les PTT. Il note que personne n’était responsable. Pour le secrétaire d’État, c’est son prédécesseur ; les chefs de services appliquent des ordres dont ils déplorent eux-mêmes le bien fondé. Et pour le ministre et ses subordonnés, il n’y a aucune sanction pécuniaire, pas de tâche à sa réputation, pas d’entrave à son avenir en dépit de résultats déplorables. Il en déduit qu’il n’y a que très peu de responsabilité morale dans la gestion étatique des entreprises puisqu’elle n’est reliée directement à l’autorité personnelle. Celle-ci est construite par l’intelligence, le savoir, l’expérience, le don de commandement, les services rendus etc.

Travaillez à compléter vos connaissances professionnelles. Mais ne négligez pas votre instruction générale. Les chefs qui vous inspirent le plus d’estime et d’admiration n’ont cessé, vous le verrez, de s’instruire par un effort constant. (…) Vous appartenez à l’élite intellectuelle, vous ne devez donc pas vous désintéresser de votre temps ; vous devez être au courant des idées générales qui agitent la société moderne dans tout les domaines.  (Fayol, [1918] 1999: 102-3)

Les fonctionnaires qui se chargent d’affaires industrielles se trouvent dans une situation d’irresponsabilité et s’en remettent plus souvent à l’autorité statutaire qui n’est bien souvent que purement formelle. Cela entrave directement la liberté d’action.

2- La liberté d’action et l’intervention des parlementaires

Fayol rappelle le fait qu’un chef dans une société anonyme doit assurer essentiellement 6 fonctions : administrative, technique, commerciale, financière, de sécurité et de comptabilité. Vu que dans une entreprise d’État, le pouvoir est médiatisé par les parlementaires au ministère, puis transmis au chef des PTT, ce même chef est entravé dans ses actions plutôt que guidé par les éléments nécessaires aux fonctions entrepreneuriales. La collusion des politiques dans les affaires industrielles entrave le bon fonctionnement des affaires par les lois, décrets et autres règlements ministériels et l’intervention abusive des parlementaires. Fayol montre que l’administration des PTT répond chaque jour à plus de 200 lettres écrites en réponse aux membres du parlement, occupant une trentaine d’employés. Au final, le chef des PTT répond personnellement aux demandes des politiques (députés et sénateurs) puisqu’il n’a jamais cessé d’être un homme politique avant d’être un industriel. Il travaille à former ses appuis politiques plutôt qu’à traiter des problèmes des services qui restent en attente de solutions. La conséquence directe du désengagement de la hiérarchie dans les affaires de l’entreprise, c’est l’indiscipline et la démoralisation du personnel.

3- L’absence de responsabilité

Fayol n’y va pas par quatre chemins. La responsabilité des chefs des PTT est nulle d’un point de vue moral et financier, en raison directement du type de direction que l’ingérence de l’État provoque. On peut évoquer les implications néfastes que cela a sur la gestion du personnel. Loin du concept de l’État providence, la gestion réelle des entreprises par l’État crée une série de problèmes insurmontables eus égard à la mobilité sociale des salariés (les règles d’avancements) et leur interchangeabilité (la destruction des compétences patiemment acquises). Pour ce qui est de la mobilité sociale des salariés, on peut retenir qu’aussi loin que la gestion est faite par des politiciens, le règne de la faveur est la règle. Même si elle a été revue et corrigée par l’avancement à l’ancienneté, toutes deux réduisent les changes d’avancer par le mérite. Cette gestion des employés crée des relations humaines au travail déplorables, dévastatrices de toute autorité et de discipline bien comprise. La collusion de la politique et de la gestion des entreprises est essentiellement destructrice et non progressiste.

Fayol reproduit en entier l’article du directeur du journal L’éclair, M. Emile Buré (du 10 janvier 1921), qui donne ses conseils au nouveau sous-secrétaire d’État des PTT, M. Paul Laffont. Concernant la collusion du politique d’avec le fonctionnement de l’entreprise proprement dite, on peut lire :

Bel orateur et démocrate convaincu, ravi d’avoir été choisi par M. Briand parmi tant et tant d’aspirants, Sous-secrétaire d’État, vous n’avez certes point encore pu mesurer les difficultés de votre tâche. (…) Tous, à l’aurore de leur pouvoir, eurent vos illusions. (…) Ce que je vis, ce que j’entendis, rue de Grenelle, m’amena à réviser complètement, au contact des hommes, mes idées et mon jugement livresques. C’est vous dire, Laffont, que si vous n’êtes point affligé de daltonisme intellectuel, si vous ne cédez point à l’esprit de parti et si vous pouvez négliger vos intérêts électoraux, vous allez être à une rude mais bienfaisante école. (…) [1]

Et concernant la collusion des politiques et des syndicalistes dans la gestion de ces mêmes entreprises, on peut lire :

Notre siècle est le siècle de l’association. Vous vous en apercevrez ! Syndicats et associations foisonnent rue de Grenelle. Mais l’association des agents, le syndicat des ouvriers et l’association des sous-agents, tiennent le haut du pavé. Et comment ! Ayant pu se convaincre que le régime démocratique n’était assez souvent que le régime du chantage et de la peur, ils savent l’assouplir à leurs desseins. (…) Les agents sont assez volontiers envieux et sournois, comme de petits bourgeois aigris. Les ouvriers (…) sont les enfants gâtés de l’administration. Sans méchanceté foncière, encore que fanfaronnant à la CGT, si on ne les obligeait pas parfois à se rendre à l’atelier, ils se déclareraient parfaitement satisfaits de leur sort. Les représentants de leur syndicat errent chaque jour dans les couloirs par groupes de cinq à six, parmi les sourires des directeurs et des chefs de cabinet qui leur savent gré de leur laisser encore l’apparence du pouvoir.

Sur le programme d’action et les finances

Fayol rappelle que dans l’industrie des mines et de la métallurgie, le programme d’action est essentiel et composé de prévisions annuelles, décennales, mensuelles, hebdomadaires et quotidiennes. En plus de ces prévisions, on pourrait ajouter que le bon fonctionnement de l’entreprise se fonde sur des intentions stratégiques et des investissements humains et matériels dans l’innovation. Je passe sur les qualités requises d’un chef d’entreprise pour me concentrer sur le nerf de la guerre, les finances des opérations des entreprises publiques. Ici encore, c’est la gabegie qui règne. Par contraste avec l’entrepreneur, le chef des PTT ne connait pas de programmation sur le long terme puisqu’il dépend de la fixation des crédits votés par le parlement. La légèreté la plus totale règne sur les prévisions des dépenses des PTT pour l’année 1920. Les prévisions des directeurs sont remises en cause par les instances de l’État qui décident en dernier ressort des finances. Ainsi, Fayol rapporte que les besoins réels des PTT sont inconnus du ministère des finances qui procèdent à une première réduction, puis restent inconnu du parlement (ou parfois du Sénat) qui s’empresse de procéder à une deuxième réduction. On comprend bien que les politiques ne sont pas en position d’avoir ni stratégie industrielle ni moyens pour mettre en place une quelconque innovation.  Les directeurs des PTT connaissant les coutumes de l’attribution des budgets bâclent leur prévision en conséquence. Ils répondent bien aux méthodes de l’attribution des budgets dans l’arène politique mais passent outre les besoins essentiels de l’entreprise. Fayol en conclut que sous ce régime d’imprévoyance étatisée, toute industrie privée serait menée à la ruine et toute industrie d’État ne peut montrer que de désastreux résultats.

Cette gestion financière inadéquate est créatrice de vices internes bien connus qui affectent directement les possibilités même de progrès, essentiels pour le personnel et d’innovations indispensables pour la création de richesses et la croissance. Fayol rapporte que les lignes de crédits affectées aux PTT et qui ne peuvent être dépensées sont en fait gaspillées puisque l’annulation de crédit, demande une grande complication d’écriture et un aval par les parlementaires. Ces procédures sont ubuesques mais ne s’arrêtent pas là. Les recettes d’exploitations des PTT sont considérées dans une perspective fiscale et non entrepreneuriale. Ainsi, les recettes des PTT se confondent avec celle de l’État en vue de son équilibre général. Les dépensent sont noyées dans celles d’autres services et recouvrées par le trésor. Le résultat est que la poste n’a aucun bien propre mais aucun moyen de se forger un avenir. L’impossibilité de former des plans sur les longs termes grèvent largement la capacité d’innovation de ces ensembles. Voici, la liste des lacunes managériales de ces entreprises étatiques que Fayol a recueilli : (a) un public mal servi au cause de perte de temps, de longue file d’attentes, de l’attitude insolente, peu complaisante et peu active des salariés qui reflète une organisation défectueuse du travail, (b) une administration des PTT qui manque d’autorité organisationnelle et de vision industrielle valide, (c) un budget qui est en déficit constant. Je passe sur les projets de reformes qui évidemment émaillent les agendas du renouvellement des politiques industrielles pour en venir au diagnostic de Fayol fait sur l’incapacité de l’État à gérer les entreprises.

Conclusion

Fayol envisageait le « management » comme une discipline (Fayol, [1918], 1999 : 108) qui offre une réponse pragmatique et basée sur l’expérience industrielle pour pallier explicitement l’ingérence des politiques dans le tissu entrepreneurial. Ce qui fait malheureusement l’actualité de Fayol, aujourd’hui, c’est la collusion de l’État dans les affaires industrielles. Fayol rappelle que le bon fonctionnement de la société passe par le contournement de l’ignorance managériale [2], des routines et des intérêts particuliers. Concernant l’ignorance managériale, toutes reformes qui ne s’occupent pas en premier lieu du système de copinage [3] est voué à l’échec, n’étant qu’un simple replâtrage cosmétique.

En ce qui concerne les intérêts particuliers, le fonctionnement égoïste de l’État, dans ses rouages même, au travers de ses écoles d’élites jusqu’à ses industries, en dépit des services rendus, crée un effet parasitique sur les activités dont il a la charge [4]. On peut en constater l’effet négatif sur l’intellect, les actions et la promotion même des éléments les plus progressistes et prometteurs de la nation [5]. Si l’on poursuit les prescriptions étatiques avec zèle, on en vient à une ingénierie sociale dangereuse pour l’acception même de la diversité puisque ses contours se conforment aux pratiques de la sphère politique. Selon cette idéologie, les citoyens devraient se comporter comme des syndicalistes avec leur intérêts bien compris limités à une sphère particulière (sans espoir de mobilité sociale mais, en échange, avec le droit d’être arrogant). De la même façon, toutes les élites devraient tendre vers le modèle du député français qui s’occupe essentiellement de créer sa clique et son réseaux. Si c’était le cas, nous nous trouverions tous à travailler à la stérilisation de toutes entreprises humaines.

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Notes :

  1. Henri Fayol (1921), L’incapacité industrielle de l’État : Les PTT, Dunod, Paris, p. 48-9.
  2. Fayol mentionne la guerre et l’impératif de l’efficacité dans de pareille circonstance. Malheureusement l’histoire prouvera que l’irresponsabilité fût la source de la défaite pendant la seconde guerre mondiale dû á l’incompétence managériale de nos élites avec les conséquences désastreuses pour la France que l’on sait. Voir Marc Bloch (1941, 1990) L’étrange défaite, Folio, Gallimard Paris et son chapitre « la déposition d’un vaincu » qui dresse le constat de la défaite sur le terrain à un management irresponsable et inefficace plutôt qu’à une faiblesse des soldats ou une mécanisation obsolète.
  3. À la fin de l’ouvrage de Fayol sur l’incapacité industrielle de l’État, on peut trouver la reproduction d’une conférence qu’il donna en 1918 au district parisien de la société de l’industrie minière intitulée l’industrialisation de l’État. Fayol conclut que l’amélioration des services publics passe par une réforme des pratiques administratives des départements ministériels, une réduction des ministres, et le fait d’industrialiser l’État, ce qui pourrait se traduire aujourd’hui par l’engagement dans le new public management.
  4. Consulter Henri Fayol (1918, 1999) Administration industrielle et générale, page 91-106 en ce qui concerne les grandes écoles et le rôle de l’enseignement des mathématiques. On retrouve un argument similaire dans Friedrich Hayek (2010) Studies on the abuse and decline of reason, as a reprint of (1979) The Counter-revolution of Science: Studies on the Abuse of Reason, 2d ed. Indianapolis, Ind.: Liberty Fund.
  5. Plus proche de nous, il suffit de relire le best-seller de Jean-Jacques Servant Schreiber (1968) Le défi Américain, Denoël, Paris  pour comprendre de quel progressisme il s’agit.