Le septennat : les 150 ans d’une loi provisoire

Aujourd’hui 20 novembre, le septennat fête ses 150 ans. Bien qu’il ait été remplacé depuis plus de vingt ans par le quinquennat, il suscite toujours des nostalgies. Or, l’idée singulière de confier le pouvoir à quelqu’un pendant sept ans, ce qui est long dans une démocratie, est le résultat d’une loi conçue comme provisoire. Un provisoire qui devait durer 127 ans !

L’adoption du quinquennat en 2000 a pourtant laissé des inconsolables du septennat si on en juge par des propositions récurrentes de le rétablir sous la forme d’un mandat présidentiel unique. Mais d’où sortait donc ce septennat ?

En 1873, la présidence était en France une institution mal établie et peu identifiée avec la république. La Première République n’avait connu aucun président mais, sur son déclin, le consulat décennal avec la Constitution de l’an VIII. La Seconde République avait établi une présidence à l’américaine et un mandat de quatre ans non renouvelable. Un certain Louis-Napoléon ne pouvant s’en contenter fit le coup d’État que l’on sait. Cela ne contribua pas à donner beaucoup de confiance dans cette magistrature suprême. Adolphe Thiers réussit à relever la présidence pour son compte personnel en 1871.

Voilà pour le contexte. Voyons le texte.

Un septennat personnalisé

Cette loi, très brève, ne compte que deux articles dont seul le premier nous importe ici :

« Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta, à partir de la promulgation de la présente loi ; ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de président de la République et dans les conditions actuelles jusqu’aux modifications qui pourraient y être apportées par les lois constitutionnelles. »

Comme on le comprend à la lecture de cet article très surprenant, il s’agit d’un texte de circonstance et d’une loi provisoire. On n’instaure pas une présidence de la République de sept ans, mais on confie à Mac Mahon le pouvoir exécutif pour sept ans avec le titre de président de la République. Croyant établir une régence sous une apparence républicaine et préparer une restauration, la majorité monarchiste fondait sans le savoir la République par le septennat.

Organiser la présidence pour la rendre puissante et durable

Depuis le Manifeste du comte de Chambord affirmant son attachement au drapeau blanc, les monarchistes, majoritaires à l’Assemblée nationale, se trouvent dans l’impasse.

Ils ne sont donc pas pressés de sortir du provisoire dans lequel vit la France depuis 1871 et souhaitent ainsi maintenir le statu quo le plus longtemps possible dans l’espoir d’une mort prochaine de l’encombrant dernier Bourbon de France.

L’Assemblée avait contraint Adolphe Thiers à la démission, le 24 mai 1873. Se posait la question non pas de sa succession, le maréchal de Mac Mahon prenant la relève, mais de la fonction présidentielle. Thiers tenait son pouvoir de l’Assemblée, cumulant les fonctions de chef d’État et du gouvernement, et il en allait de même du maréchal. Il devenait nécessaire d’organiser cette magistrature pour la rendre puissante et durable.

La réconciliation des Bourbons et des Orléans

Mais il convient de revenir sur cette période qui va de l’été à l’automne 1873 pour mieux comprendre les enjeux du septennat.

Début août, le comte de Paris s’était rendu à Frohsdorf et avait fait acte d’allégeance au comte de Chambord. La réconciliation des Bourbons et des Orléans n’ouvrait-elle pas la voie de la restauration ? C’était, une fois de plus, une chimère. « Henri V » fidèle à lui-même, se trouvait en complet décalage avec son temps et le pays sur lequel il songeait vaguement à régner.

Partout dans les campagnes, républicains et bonapartistes battaient le tambour du retour de l’Ancien Régime honni. Ils agitaient le spectre des dîmes, du droit de cuissage et la remise en question des biens communaux. Tout cela était absurde mais diantrement efficace.

L’insondable bêtise du comte de Chambord

Comme l’écrit caustique Daniel Halévy :

« les peuples acceptent assez bien d’être conduits, mais c’est à condition qu’on les conduise quelque part. »¹

Or les monarchistes naviguaient à l’aveuglette, vivant dans le déni de l’impossibilité de leurs espérances. La majorité dont disposait le duc de Broglie n’était guère solide et dépendait de la bonne volonté d’un « centre gauche » indécis et d’une poignée de bonapartistes à l’appui douteux.

Mi-octobre, l’ultime tentative de Chesnelong, envoyé par le duc de Broglie auprès du comte de Chambord fut aussi vaine que les précédentes. « Jamais je ne renoncerais au drapeau blanc » répéta le prince. Comme les monarchistes faisaient toujours mine de n’avoir pas compris, et laissaient entendre qu’il accepterait le drapeau tricolore malgré tout, « Henri V » fit publier dans L’Union du 30 octobre un démenti des plus formel : « Je ne puis consentir à inaugurer un règne réparateur et fort par un acte de faiblesse ».

Les légitimistes furent partagés entre l’accablement et la révolte devant l’insondable bêtise de leur chef.

Coupons la poire en deux et faisons le septennat

Le duc de Broglie comprit qu’il ne restait plus qu’une chose à faire : mettre l’État sous la garde durable du Maréchal.

Le 5 novembre, il lut à l’Assemblée un message présidentiel. Jugeant insuffisante la définition de ses pouvoirs, le maréchal réclamait leur prolongation pour dix ans. Aussitôt, une commission se constitua, présidée par une figure du centre gauche, Édouard de Laboulaye. Ce dernier proposa un mandat de cinq ans. Broglie rétorqua en coupant la poire en deux, sept ans à mi-chemin du décennat et du quinquennat. Laboulaye voulait bien, mais à condition que soient votées des lois constitutionnelles pour sortir du provisoire.

Broglie reparut à la tribune avec un second message du maréchal. Le septennat « serait plus en rapport avec les forces que je puis consacrer encore au pays » déclarait-il. Mais il exigeait un vote rapide, menaçant de démissionner. Jules Grévy monta à la tribune pour dénoncer le septennat contraire à toutes les traditions du pays. Cela ne devait pas l’empêcher d’être le premier président à terminer un septennat quelques années plus tard.

Le duc de Broglie finit par rallier sa majorité :

« Défenseurs de l’ordre social, défenseurs de l’ordre moral, n’abandonnez pas votre chef ; ne diminuez pas ses forces quand vous accroissez son fardeau ; ne détruisez pas son ouvrage avant de l’avoir commencé… »

Le septennat satisfait tout le monde

Le septennat fut voté avec une majorité de 70 voix. Les monarchistes y voyaient l’avenir préservé. Pour les bonapartistes, c’était un instrument utile pour un retour à l’Empire. Le centre gauche estimait que la République serait garantie pendant sept ans dans les mains d’un soldat légaliste. La gauche était partagée. Les uns criaient tout haut à la dictature, les autres tout bas se consolaient. La république n’entrait-elle pas par cette petite porte ?

Cette loi de circonstance deviendra définitive et coulée dans le bronze par la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Ce septennat, surgi de nulle part, s’imposera comme la norme républicaine en France sous trois républiques avant que l’on ne revienne au décennat consulaire, déguisé sous la forme du quinquennat renouvelable.

Mais c’est une autre histoire…