Notre Constitution interdit la réforme

Réformer la France ? Tant que les élections législatives adouberont l’équipe du Président, tant que l’article 40 de la Constitution laissera étroite la marge de manœuvre du Parlement, ce ne sera pas possible.

Par Michel Faure.

Nous sommes nombreux en France à espérer voir un jour prochain baisser les dépenses publiques, la réduction des impôts et le retour d’un État amaigri et concentré sur ses compétences régaliennes. Mais c’est une illusion. On sait depuis quatre décennies qu’il ne faut pas compter sur les gouvernements pour limiter leurs compétences, équilibrer leurs comptes, et moins encore réduire leurs dépenses.

Il ne faut pas non plus trop compter sur notre Parlement pour bousculer les mauvaises habitudes budgétaires de l’exécutif puisqu’il est contraint par la Constitution à ne pas toucher aux recettes publiques — diminuer l’assiette ou le taux d’un impôt, par exemple, voire même le supprimer s’il le juge néfaste. Si le Parlement se lançait dans pareille aventure, il serait aussitôt obligé de créer une nouvelle recette qui compenserait d’un montant équivalent et de manière durable la perte que les parlementaires auraient décidée.

Les parlementaires ne peuvent pas non plus créer ou aggraver une charge publique. Bref, leur rôle dans l’adoption du budget que leur présente chaque année le gouvernement est particulièrement contraint. La raison en est un article de la Constitution largement ignoré du grand public : l’article 40.

Voici son texte : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

Un leurre démocratique

Il s’agit d’un verrou qui dénature l’essence même de la représentation nationale. Il limite en effet le Parlement dans sa fonction la plus traditionnelle dans toute démocratie : le vote de l’impôt, c’est-à-dire débattre, amender et voter le budget du gouvernement. Si le Parlement ne peut réduire les ressources, cela signifie qu’il ne peut agir sur le montant, les taux, l’assiette et l’ampleur des taxes et des impôts sans trouver ailleurs une source de recettes équivalentes.

Il ne peut pas davantage aggraver une charge en imposant au gouvernement un effort budgétaire dans des domaines qui lui sembleraient négligés, comme la santé ou la justice, par exemple. Cette contrainte de l’article 40 fait du débat budgétaire au Parlement un leurre démocratique. Elle canalise l’action parlementaire dans des marges très étroites quand il s’agit du budget, alors que ce vote est le fondement même de la représentation nationale, la raison pour laquelle les parlements ont été inventés : il fallait que les élus du peuple contrôlent le bon usage des contributions demandées aux citoyens.

Les colons britanniques en Amérique s’étaient révoltés, au XVIIIe siècle, parce qu’ils payaient des taxes sans être représentés au Parlement de Londres. « No taxation without representation », disaient-ils. Pas d’imposition sans représentation parlementaire. Nous pourrions dire aujourd’hui à peu près la même chose pour avoir des représentants qui votent un budget sur lequel ils ont peu d’influence.

La boîte à outils d’une « démocrature » présidentialiste

Notre Constitution, nous le savons, est très déséquilibrée pour avoir, dès son origine, organisé sciemment la domination de l’exécutif sur le législatif, et cet article 40 est l’un des dispositifs les plus efficaces de ce déséquilibre. Certes, il n’interdit pas aux parlementaires de baisser les dépenses publiques, mais ces derniers, en réalité, en laissent le plus souvent l’initiative au gouvernement.

L’obstacle, ici, est davantage politique que juridique. Pourquoi l’opposition présenterait-elle un amendement pour baisser une dépense qui sera jugé irrecevable au titre de l’article 40, et dès lors exclu du débat ? Et pourquoi la majorité prendrait-elle le même risque alors qu’elle est censée suivre les consignes de l’exécutif ? Il faut noter par ailleurs que la révision constitutionnelle de l’an 2000 renforce plus encore l’exécutif aux dépens du Parlement.

Cette révision a instauré le quinquennat du mandat présidentiel et, dans la foulée de l’élection du chef de l’État, l’organisation quasi immédiate — deux mois plus tard — de celle des députés, eux aussi élus pour cinq ans. Les citoyens jugent alors cohérent de donner une majorité parlementaire à leur nouveau champion présidentiel. Cette situation induit une discipline de vote des élus de la majorité qui pensent, à raison, avoir gagné leurs sièges pour appliquer le programme du président. Le vote annuel du budget, dès lors, article 40 ou pas, est devenu un exercice anodin.

La question de cette exception démocratique française pose la question de la nature même de notre Constitution, conçue dans un contexte historique particulier (instabilité gouvernementale, guerre d’Algérie, armée politisée) qui incitait à renforcer l’autorité de l’État à travers un exécutif fort et débarrassé des contraintes d’une démocratie parlementaire. Les circonstances ont changé, mais pas le présidentialisme de la Constitution.

Du césarisme gaullien au bonapartisme macronien, aucun président de la Cinquième République n’a souhaité renoncer à la position dominante qui lui a été conférée, et chacun d’entre eux peut toujours compter sur la boîte à outils idéale d’une démocrature présidentialiste. Les articles constitutionnels sont en effet nombreux qui renforcent les pouvoirs du chef de l’État et de l’exécutif (article 11 pour appeler le peuple au référendum, article 12 pour la dissolution de l’Assemblée, article 16 pour les pleins pouvoirs, article 38 pour les ordonnances, article 49-3 pour imposer une loi — notamment celle du budget — sans débat ni amendement).

Les contre-pouvoirs, fondements et tradition existentielle des régimes démocratiques, sont chez nous singulièrement affaiblis, notamment le législatif dont le champ d’action, c’est-à-dire le domaine et la nature mêmes de la loi, est précisément encadré (articles 34 et 37).

Cette exception démocratique française sera-t-elle débattue dans le Grand débat  suscité par la crise des Gilets jaunes ? On peut en douter. Le président Macron, comme tous ses prédécesseurs, ne souhaite probablement pas descendre de son piédestal pour forger des compromis et former des coalitions, et les Gilets jaunes ne semblent pas se préoccuper beaucoup des arguties constitutionnelles et des fondements de la démocratie parlementaire. Et pourtant…

Deux révisions s’imposent

Pourtant, si Grand débat il y a, il serait temps d’en profiter pour se demander pourquoi il est si difficile de réformer la France . Si notre pays est considéré irréformable, ce n’est pas, comme on le dit souvent, la faute des Français, mais celle de leur Constitution. « Tous les Citoyens, affirme l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. » On en est loin, même si cette Déclaration a elle aussi valeur constitutionnelle pour être expressément incluse dans le préambule de notre Constitution actuelle.

Relisons Montesquieu et admettons avec lui que notre démocratie mérite un espace élargi et des pouvoirs indépendants les uns des autres. Dès lors, deux révisions constitutionnelles, à mon avis, s’imposent : la première est d’organiser l’élection législative à la mi-mandat du président de la République. Le risque est une cohabitation d’un président avec une majorité qui n’est plus de son bord.

Elle sera jugée détestable par les partisans du présidentialisme, mais elle apprendra enfin à chacun la subtile sagesse de l’art du compromis pour lesquels les Français ne sont pas très doués, toujours campés sur leurs positions, rétifs à la négociation, amateurs de querelles, rêveurs du Grand soir et amoureux des révolutions.

La seconde est de supprimer l’article 40 et l’usage du 49.3 à l’occasion du budget, afin que nos représentants légitimes votent librement les recettes et les dépenses qu’ils jugent les meilleures pour la France et les Français, et que ces derniers se sentent, enfin, mieux représentés et entendus.