Modifier la Constitution pour lutter contre le terrorisme ?

déclaration des droits de l'homme credits Alain Bisotti (licence creative commons)

Des mesures prévues en cas de circonstances exceptionnelles peuvent-elles vraiment respecter les libertés publiques ?

Par Jean-Philippe Feldman.

déclaration des droits de l'homme credits Alain Bisotti (licence creative commons)
déclaration des droits de l’homme credits Alain Bisotti (licence creative commons)

 

Dans son discours prononcé le 16 novembre devant le Congrès (prérogative dont disposent les chefs de l’État depuis la réforme constitutionnelle de 2008 voulue par Nicolas Sarkozy et combattue – à raison d’ailleurs – par la gauche !), le Président Hollande a souhaité que la Constitution soit modifiée pour lutter « contre le terrorisme de guerre ». Il a expliqué que les deux outils à sa disposition dans le texte de 1958 modifié n’étaient pas adaptés, les articles 16 et 36 respectivement consacrés aux pouvoirs exceptionnels du Chef de l’État et à l’état de siège. L’objectif est donc de réviser la Constitution afin d’autoriser l’adoption de mesures exceptionnelles, sans que pour autant il faille recourir à l’état d’urgence et sans compromettre l’exercice des libertés publiques.

De prime abord, pareille proposition peut surprendre de la part de François Hollande. En effet, ses 60 engagements pour la France de 2012 n’en font nullement référence. Aucune réforme constitutionnelle de ce type ne se trouve aux propositions 46 à 51. Quant à la proposition 60 et dernière – une place qui marquait le peu de cas que le candidat laissait à cette idée… -, elle est encore plus vague que les précédentes : « Je serai toujours vigilant dans l’action contre le terrorisme ». Pourtant, il y a trois ans, le terrorisme était déjà d’actualité…

Le rejet de l’article 16 définit une grande partie de l’ADN constitutionnel de la gauche. Les pouvoirs exceptionnels du Président sont couramment qualifiés par les socialistes de liberticides, et il est difficile de leur donner tort. Pourtant, François Mitterrand, maître ès reniements il est vrai, s’est fort bien accommodé de son maintien. Et après le Comité Vedel, la Commission Balladur s’est contentée en 2007 d’encadrer les pouvoirs exceptionnels en prônant la possibilité d’une saisine du Conseil constitutionnel au terme d’un délai de 30 jours d’application afin de juguler les dérives de type gaullien en 1961. En effet, « la diversité des menaces potentielles qui pèsent sur la sécurité nationale à l’ère du terrorisme mondialisé justifie le maintien de dispositions d’exception », était-il justifié. Le constituant, lors de la révision de 2008, a suivi sur ce point l’avis de la Commission, mais il n’en a pas été de même de la modification souhaitée de l’article 36 qui visait à aligner le régime de l’état d’urgence sur celui de l’état de siège, et à les définir dans une loi organique.

Un rejet que François Hollande semble subitement regretter aujourd’hui. En effet, il juge les deux articles constitutionnels inadaptés. D’abord, les conditions ne sont pas remplies pour mettre en œuvre l’article 16 puisque le fonctionnement régulier des pouvoirs constitutionnels n’est pas interrompu. À vrai dire, elles ne l’étaient guère en 1961, mais le Président actuel n’entend point mettre ses pas dans ceux, controversés, du Général de Gaulle, et cela est tout à son honneur. Ensuite, au-delà des conditions de fond, le chef de l’État ne désire pas transférer à l’autorité militaire les pouvoirs de police générale par le truchement de l’article 36.

C’est la raison pour laquelle le Président souhaite une révision de la Constitution afin que les pouvoirs exceptionnels puissent être exercés, mais conformément à l’état de droit. Il est difficile de le contredire sur le second point : à partir du moment où les circonstances deviennent exceptionnelles, le droit a tendance à devenir dérogatoire et les libertés sont en danger. Si le Président décide d’utiliser l’article 16 – et il est susceptible de le faire de manière discrétionnaire -, il peut prendre toutes les mesures exigées par les circonstances, et ce au mépris de la « séparation des pouvoirs ». Quant à l’état de siège, il donne un large pouvoir aux autorités militaires. N’oublions pas non plus que l’état d’urgence, actuellement en vigueur, autorise entre autres, selon une loi de 1955 modifiée par une ordonnance de 1960, les perquisitions de jour et de nuit, et le contrôle de l’ensemble des médias.

Il est permis de ne pas être convaincu par la proposition de François Hollande. La première question est de savoir si elle n’est pas chimérique. Des mesures prévues en cas de circonstances exceptionnelles peuvent-elles vraiment respecter les libertés publiques ? N’est-ce pas faire le jeu des extrémistes que de porter atteinte aux principes d’une démocratie libérale, qu’il s’agisse des terroristes ou des partis radicaux ? Il ne faut jamais oublier que l’État s’accroît toujours avec les guerres. Aussi François Hollande ne laisse-t-il pas d’inquiéter quand il assume, avec force opportunisme, un surcoût de dépenses, le « pacte de sécurité » l’emportant sur le « pacte de stabilité ». Les finances publiques, en déshérence, ne seraient-elles pas mieux tenues si l’État remplissait ses vraies missions de défense intérieure et extérieure du territoire plutôt que de s’éparpiller dans le « social » ? Un État omnipotent verse inévitablement dans l’impuissance.

La question demeure aussi de savoir si l’arsenal législatif et constitutionnel, complété par la jurisprudence, n’est pas largement suffisant. Car il ne faut pas oublier que l’autorité administrative dispose aussi de la théorie des circonstances exceptionnelles qui assouplit le principe de légalité. Mais n’est-ce pas un défaut bien français que d’appeler au vote de nouveaux textes avant de songer à appliquer complètement ceux qui existent déjà ? L’expérience constitutionnelle française prouve d’ailleurs depuis la Révolution que les mesures de suspension de l’ordre constitutionnel normal ne sont guère probantes.

Faudrait-il de toute façon accroître les prérogatives du Président alors même que le régime de la Ve République est unique au sein des pays civilisés : un régime parlementaire à présidence (très) forte ? Quitte à renforcer les pouvoirs de l’exécutif, ne vaudrait-il pas mieux renforcer ceux du Gouvernement et du Premier Ministre, directement responsables devant la représentation nationale ?

On pourra également s’interroger sur le point de savoir si, devant les réalités du pouvoir, le Président socialiste n’opère pas un revirement dans la pensée constitutionnelle de gauche, guère favorable aux mesures constitutionnelles d’exception, quelles qu’elles soient. D’ailleurs, lors des débats à l’Assemblée nationale le 26 mai 2008 sur le projet de loi constitutionnelle, l’article 16 avait fait l’objet d’un tir de barrage de la gauche pour le supprimer ou à tout le moins pour l’encadrer drastiquement. Une disposition alors chaudement défendue par la droite aux fins explicites de lutte contre le terrorisme…

Enfin, il semble contradictoire que François Hollande, après avoir appelé à la création d’un nouvel outil qui permette de prendre des mesures exceptionnelles sans pour autant recourir à l’état d’urgence, annonce que le Parlement sera saisi d’un projet de loi… prolongeant ce dernier pour une durée de trois mois !