Néonicotinoïdes : la CJUE pour vision rigoriste du droit

Pour la Cour de justice de l’Union européenne, des dérogations de 120 jours pour répondre à un besoin pressant de protection des cultures contre des ravageurs sont illicites dès lors qu’elles portent sur des produits phytosanitaires « interdits » par un règlement communautaire.

On glosait et s’étripait en France sur un éventuel arrêté autorisant les semenciers à enrober des semences de betteraves d’un néonicotinoïde (imidaclopride ou thiaméthoxame) afin de protéger les plantes de betteraves contre les attaques de pucerons et, partant, les viroses appelées jaunisses…

Et on attendait une nouvelle dérogation pour 2023 avec, le 20 janvier 2023, le feu vert d’un organe consultatif (un de plus permettant à nos gouvernants de diluer leurs responsabilités).

 

Coup de tonnerre judiciaire le 19 janvier 2023

Le dossier français a sans doute été clos par la Cour de justice de l’Union européenne par son arrêt du 19 janvier 2023 (Communiqué de presse ; arrêt ; conclusions de l’avocate générale Juliane Kokott).

La Cour avait été saisie d’une demande préjudicielle – une question sur comment doit s’interpréter le droit communautaire – par le Conseil d’État belge dans une affaire introduite par Pesticide Action Network Europe ASBL, Nature et Progrès Belgique ASBL et un apiculteur. Il était reproché à l’État belge d’avoir indûment accordé des dérogations le 19 octobre 2018 pour des semences de betteraves sucrières.

Cette dérogation – et d’autres accordées au fil du temps par, excusez du peu, 11 États membres pour la betterave sucrière et quelques autres cultures – trouve son fondement dans l’article 53 du Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil :

« 1. Par dérogation à l’article 28 et dans des circonstances particulières, un État membre peut autoriser, pour une période n’excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé, lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables. »

Selon l’article 28,

« 1. Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s’il a été autorisé dans l’État membre concerné conformément au présent règlement. »

Au terme de son analyse, la CJUE a conclu que l’article 53 doit être interprété en ce sens que :

« il ne permet pas à un État membre d’autoriser la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue du traitement de semences, ainsi que la mise sur le marché et l’utilisation de semences traitées à l’aide de ces produits, dès lors que la mise sur le marché et l’utilisation de semences traitées à l’aide de ces mêmes produits ont été expressément interdites par un règlement d’exécution. »

 

Un arrêt de portée très générale

En bref et en généralisant, une dérogation ne peut pas être accordée pour un produit qui a été « expressément interdit… » dans la cadre de procédures particulières comme dans le cas de certains néonicotinoïdes et sans doute aussi de la procédure régulière d’approbation (ou de non-approbation) des matières actives phytopharmaceutiques.

A priori, les possibilités de dérogation – de mesures d’urgence pour répondre à un danger phytosanitaire – sont ainsi limitées aux usages de substances autorisées pour une combinaison culture-ravageur pour laquelle il n’y a pas d’autorisation dans un État membre ; et selon une hypothèse fort périlleuse, aux produits n’ayant pas fait l’objet d’une demande d’approbation initiale ou de renouvellement d’approbation.

Les premières ne relèvent pas du règlement communautaire ; pour les secondes, et notamment celles portant sur des substances qui ne se sont pas encore frottées à l’hypocondrie communautaire, on voit assez mal la CJUE refuser la primauté du « principe de précaution ».

 

Intégrisme v. pragmatisme

La CJUE avait le choix entre deux options : d’une part, une application fondamentaliste, intégriste ou rigoriste du droit donnant la priorité à la règle de droit qui veut que les exceptions et dérogations doivent faire l’objet d’une interprétation stricte, ainsi qu’à l’ambition affichée par l’Union européenne d’assurer une protection élevée de (lire : assurer prioritairement) la santé humaine et animale, et l’environnement ; d’autre part, une application plus nuancée tenant compte des effets d’une dérogation ou du refus d’une dérogation.

L’avocate générale Juliane Kokott avait plaidé vigoureusement pour la deuxième approche, en bref, celle de l’évaluation de la balance bénéfices-risques. Par exemple :

« [il faut] une appréciation concrète, à la lumière du principe de précaution, de la question de savoir si les avantages pour assurer la compétitivité de l’agriculture résultant de l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique en cause l’emportent sur les risques liés à l’utilisation du produit. […] »

De son point de vue, il faut être plus prudent en cas d’effets nocifs pour la santé humaine et animale qu’en cas de « conséquences « simplement » négatives pour l’environnement ».

L’enrobage des semences est un cas particulier puisqu’il s’agit d’une mesure préventive… et que le législateur a cru bon de poser une autre mine anti-économie à l’article 49 du règlement, lequel évoque des « réelles préoccupations selon lesquelles les semences traitées […] sont susceptibles de présenter un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l’environnement […] ». Admirez au passage la formulation : les préoccupations doivent être réelles pour un risque, certes grave, mais hypothétique comme l’exige le mot « susceptibles ».

Selon l’avocate générale :

« […] l’autorisation d’urgence […] dépend non pas du caractère certain ou plausible de la survenance du danger qu’il vise à prévenir, mais du point de savoir si les avantages de cette utilisation l’emportent sur les inconvénients qu’elle présente. […] »

 

Des conséquences potentiellement ravageuses

La CJUE aura préféré asséner la massue juridique sur une filière maintenant en grand danger (et sans doute aussi sur d’autres).

En 2020, la jaunisse a réduit le rendement moyen national de quelque 30 %, avec des pointes régionales ou locales à plus de 75 %. Si les producteurs arrêtent en nombre, ce sont les sucreries qui ferment… et les producteurs restants qui sont privés de débouchés et s’arrêteront donc aussi… Avec des conséquences en cascade.

Pour la Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB) :

« La brutalité d’une telle décision, appliquée en l’état, risque d’entrainer des conséquences désastreuses et irréversibles dans nos territoires ruraux alors même que les politiques encouragent la souveraineté alimentaire, énergétique et la réindustrialisation de la France. »

Capture CJUE

(Source et source)

 

Les carences du législateur

Aussi contestable soit-il s’agissant des ravages économiques et sociaux potentiels et aussi criticable soit-il s’agissant de l’approche choisie – qui n’aurait sans doute pas été retenue dans un système de common law –, l’arrêt de la CJUE met aussi en exergue les carences du législateur et, in fine, de l’approche politique générale.

Selon le communiqué de presse de la CJUE,

« Cette interprétation trouve son origine […] dans l’objectif de ce règlement, lequel vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale ainsi que de l’environnement, et qui se fonde sur le principe de précaution, qui est l’un des fondements de la politique de protection d’un niveau élevé poursuivie par l’Union dans le domaine de l’environnement »

La Commission et les États membres ont justifié leur interdiction de trois néonicotinoïdes – les règlements d’exécution (UE) 2018/783, 784 et 785 du 29 mai 2018 – par des arguments tels que « des risques chroniques élevés pour les abeilles ne pouvant être exclus pour les betteraves sucrières », « un risque élevé ne peut être exclu pour la plupart des utilisations en plein champ » et « les abeilles couraient des risques chroniques et aigus dans les cultures suivantes pour toutes les utilisations en plein champ ».

Qu’importe si, après coup, les États membres ayant adopté des dérogation aient révisé leur jugement et répondu aux préoccupations relatives aux cultures suivantes… qu’importent aussi les conclusions, positives, de l’EFSA sur les autorisations d’urgence (qui ne semblent pas avoir été versées au dossier judiciaire…)… la CJUE a excipé du principe de précaution tel qu’interprété (abusivement) dans l’Union européenne.

 

Et maintenant ?

Les législateurs – la Commission, le Conseil et le Parlement européen – entendront-ils le message implicite qu’il est impératif de réviser les fondements de la politique européenne fondée sur l’aversion du danger au profit d’une gestion des risques, comme le prône sur ce site, à longueur d’articles, M. David Zaruk ? Ainsi que sur une naïve bien-pensance s’agissant de la lutte contre les changements climatiques et l’érosion de la biodiversité, bref, le Pacte Vert et de la ferme à la table ?

S’agissant plus spécifiquement de l’important secteur économique et social fondé sur la betterave sucrière, sont-ils prêts à réviser leurs positions et à transposer en droit communautaire – en règlements d’éxécution – les dérogations maintenant illégales ?

Pour ce secteur – et d’autres – une des solutions à la crise réside dans la génétique. Une génétique faisant appel aux « nouvelles techniques génomiques », ou encore à des OGM « classiques », issus d’une transgenèse. Le législateur est-il prêt à revoir ses positions, ses dogmes et ses petites compromissions avec une mouvance antitechnologie d’autant plus puissante qu’elle est aussi biberonnée par les instances européennes ?

 

Les professionnels doivent parler vrai

Les professions sont aussi au pied du mur.

Selon un bréviaire souvent lu, s’appuyant de manière sélective sur un communiqué du 2 juin 2021, l’ANSES aurait identifié vingt-deux solutions pour lutter contre les pucerons et la jaunisse dans les cultures de betteraves sucrières : quatre solutions « à court terme » et 18 autres moyens de lutte qui « devraient être disponibles dans un délai de deux à trois ans ».

Des « solutions » ? C’est en grande partie du pipeau ! Et c’est sans comparaison avec les avantages de l’enrobage des semences.

Dans un communiqué de presse navrant de platitude, le ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire se gausse aussi de son engagement « dans un programme de sortie de néonicotinoïdes sur les semences de betterave et de recherches d’alternatives » et du « plan national de recherche et d’innovation (PNRI) ». Comme si cet arrêt de la CJUE aurait été bienvenu, n’eût-il été un peu prématuré…

Comme si on pouvait mettre au point, en l’espace de trois ans (trois campagnes betteravières) « des solutions alternatives aux néonicotinoïdes, déployables à l’échelle de la sole betteravière de 400 000 hectares et techniquement et économiquement viables à l’horizon de 2024 » !

Il y a une conclusion risible dans ce communiqué de presse :

« L’année 2023 constitue la dernière année de mise en œuvre de la loi du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières. »

Non, les carottes sont cuites pour 2023… Sauf si le gouvernement français décide d’ignorer l’arrêt et de faire mettre en route une révision des règlements d’exécution témérairement adoptés sur la base, rappelons-le, d’une formidable manipulation (pour ne pas dire plus). En aura-t-il l’ambition ? Ou se contentera-t-il de « prendre acte », répudiant le si souvent affirmé « Pas d’interdiction sans solution » ?

(Source)

Il est temps que les professions agricoles et connexes imposent le langage de vérité.