Et si nous avions 10 % de démocratie en moins ?

10 procent less democracy by Garett Jones

Pour Garett Jones, les politiciens élus et les citoyens qui votent pour eux devraient être tenus un peu plus éloignés des leviers du pouvoir en faveur de technocrates de carrière.

Par Le Minarchiste.

Dans ma revue de l’excellent livre Democracy for Realists, j’expliquais que les attentes envers la démocratie sont beaucoup trop élevées. Le système implique que les électeurs aient des opinions sur les divers enjeux politiques, qu’ils fassent de leur mieux pour se renseigner sur ces enjeux et sur les orientations des partis politiques et qu’ils votent pour celui qui les représentera le mieux de façon à ce que leurs avis influencent la société.

Il n’en est rien. Les individus sont mal renseignés, soutiennent des politiques qui vont à l’encontre de leurs intérêts et votent souvent pour le parti dont l’orientation est contraire à leurs convictions.

Le problème n’est pas juste que les électeurs sont irrationnels, mais aussi qu’ils sont passablement ignorants et fondent leurs convictions politiques sur des anecdotes, des idées reçues et surtout sur la vision inculquée par le parti qu’ils supportent, plus souvent identitaire que rationnelle.

De nombreuses études ont démontré que la plupart des résidents de pays démocratiques ont peu d’intérêt pour la politique et ne suivent pas les affaires publiques autrement que par le survol des grands titres. Ils ne connaissent pas les détails même des débats les plus intenses et importants du moment. Ils ne comprennent pas vraiment les positions des partis politiques sur les principaux enjeux et ils votent souvent pour ceux qui ont des positions différentes des leurs sur ces enjeux.

Dans le livre 10 % Less Democracy, l’économiste Garett Jones aborde le problème sous un autre angle.

L’idée centrale du livre est que dans la plupart des pays développés, la démocratie est allée trop loin. Il défend l’opinion que les politiciens élus et les citoyens qui votent pour eux devraient être tenus un peu plus éloignés des leviers du pouvoir en faveur de technocrates de carrière. Autrement dit, Jones préfère des bureaucrates indépendants et non-élus et souhaite que soit rallongé le mandat des élus.

La démocratie favorise-t-elle la croissance économique ?

La démocratie est tout de même un système précieux. Les pays les plus démocratiques n’ont jamais connu de famines et n’ont jamais assassiné en masse leurs propres citoyens. Certains pensent que la démocratie favorise la croissance économique, simplement en observant que les pays les plus démocratiques sont actuellement plus riches que les autres.

Cependant, il faut noter que les pays deviennent généralement plus démocratiques après avoir suffisamment fait croître leur économie pour qu’émerge une classe moyenne qui en vient à s’organiser politiquement. Il semble donc que ce n’est pas la démocratie qui rend certains pays plus riches, mais bien la création de richesse qui rend certains pays plus démocratiques. Ce phénomène est évoqué par le sociologue Seymour Martin Lipset en 1959.

Par ailleurs, lorsqu’un pays devient démocratique, sa croissance économique n’est pas plus rapide, ni plus lente qu’auparavant. L’accession à la démocratie ne semble pas avoir d’impact sur la croissance économique.

Une étude de l’économiste d’Harvard Robert Barro a démontré que l’impact de la démocratie sur la croissance économique serait comme un U inversé : lorsque le niveau de démocratie d’un pays augmente, la croissance en bénéficie, mais au-delà d’un certain point, les bienfaits diminuent rapidement et deviennent même négatifs. L’étude de Barro publiée en 1996 démontre que le point optimal de démocratie est en fait assez faible, c’est-à-dire qu’il faut peu de démocratie pour maximiser la croissance économique.

Favoriser les électeurs éduqués

Pour qu’une démocratie fonctionne bien, il faut que les électeurs soient bien informés. Par contre, le vote de ces derniers a le même poids que celui des électeurs les moins informés. Jones souhaiterait faire pencher un petit peu plus la balance du côté des électeurs mieux informés.

Dans les pays riches, les individus les mieux éduqués votent déjà en plus grande proportion que les autres. Jones souhaiterait accentuer un peu ce phénomène.

En 1912, la Constitution italienne imposait un âge minimal de 30 ans aux citoyens illettrés pour qu’ils aient le droit de vote. Six ans plus tard, en 1918, cet âge fut réduit à 21 ans. En 1922, le pays a élu le pire Premier ministre de son histoire, Benito Mussolini.

L’autre moyen de donner davantage de poids aux élites dans la gestion du gouvernement est d’avoir une chambre haute au Parlement qui approuve les lois. La House of Lords au Royaume-Uni et le Sénat au Canada permettent d’attribuer davantage de pouvoir et une influence concrète sur le gouvernement à une certaine élite non élue. Selon Jones, ce concept devrait être renforcé.

En Irlande, 10 % des sièges de la chambre haute sont élus par des diplômés des meilleures universités du pays. Ce serait un bon moyen de s’assurer que des personnes plus éduquées puissent exercer une certaine influence sur le gouvernement.

La banque centrale : une institution non-démocratique

Jones fait remarquer que dans certains pays, le dirigeant de la banque centrale conserve une certaine indépendance du gouvernement, alors que dans d’autres pays l’influence du gouvernement sur la politique monétaire est prépondérante.

On peut être en désaccord avec la manière d’opérer de la Federal Reserve ou de la Banque centrale européenne, mais il n’en demeure pas moins que l’inflation a été historiquement beaucoup plus faible dans les pays où la banque centrale est plus indépendante du gouvernement, que dans ceux où le gouvernement a le contrôle de la planche à billets.

En 1989, selon une étude d’Alesina & Summers la Reserve Bank of New Zealand avait la banque centrale la moins indépendante de tous les pays développés. Suite à des réformes majeures, l’indépendance de cette banque centrale a fortement augmenté. Dès 1991, le taux d’inflation en Nouvelle Zélande a chuté, passant de plus de 10 % entre 1970 et 1980, à environ 2 % depuis. Le taux d’inflation y est demeuré faible pendant des décennies, quel que soit le parti politique au pouvoir. En général, les données indiquent que lorsque l’indépendance d’une banque centrale augmente, le taux d’inflation diminue. Les variations du PIB et du taux de chômage deviennent plus stables et la croissance est en général un peu plus rapide.

Jones en conclut que la structure plutôt anti-démocratique de certaines banques centrales favorise de meilleures politiques économiques.

Le libre-échange : populisme contre rationalité

Jones explique que l’une des politiques économiques faisant le plus consensus auprès de tous les économistes est que le libre-échange est positif pour la société. Plus une nation libéralise son commerce international, plus elle favorise son enrichissement.

Pourtant, il semblerait que les politiciens ont plutôt tendance à s’opposer aux politiques de libre-échange lorsque les élections approchent. Car malgré ses innombrables bienfaits pour l’humanité, le libre-échange est parfois peu populaire auprès des groupes d’intérêt qui ont le plus de place sur l’échiquier politique.

En 2014, l’économiste Paola Conconi de l’Université Libre de Bruxelles a démontré que lorsque les sénateurs américains sont dans leur cycle électoral, à savoir les deux dernières années de leur mandat de 6 ans, ils sont 10 % moins enclins à voter en faveur d’un accord de libre-échange.

Par exemple, sur un accord de libre échange, la sénatrice Hillary Clinton a voté quatre fois en sa faveur durant les quatre premières années de son mandat ; et elle s’y est opposée deux fois durant les deux dernières années de son mandat.

En fait, Conconi démontre qu’en période électorale les sénateurs se comportent comme les représentants du congrès, qui eux font face aux élections tous les deux ans (sauf s’ils occupent un bastion de leur parti).

Finalement, Conconi démontre que durant la dernière année de leur mandat les présidents américains sont davantage incités à entrer en conflit avec leurs partenaires commerciaux et à déposer des recours auprès de l’OMC.

Conconi en conclut que les élections rendent les politiciens américains plus protectionnistes. D’ailleurs, une étude du FMI menée par Stephanie Rickard (London School of Economics) et Teri Caraway (Université du Minnesota) démontre que ce phénomène s’observe partout à travers le monde.

Jones en conclut que les élections devraient être moins fréquentes et les mandats des politiciens plus longs, ce qui permettrait de favoriser l’adoption de politiques moins populaires mais plus efficaces.

Les juges nommés ou élus ?

Dans plusieurs pays, le système de justice est complètement indépendant de la politique et des électeurs. Aux États-Unis, certains juges sont élus alors que d’autres sont nommés.

Un bon moyen d’évaluer la qualité des juges est de compter le nombre de fois que leurs jugements sont cités, ceux de meilleure qualité ayant tendance à l’être davantage car ils présentent un argumentaire solide permettant d’établir un principe judiciaire. Les juges préfèrent aussi citer ceux qui ont moins de chance d’être renversés par des tribunaux supérieurs.

Des études ont démontré qu’aux États-Unis, les décisions des juges nommés sont bien plus souvent citées que celles des juges élus en raison de leur meilleure qualité. Ce phénomène est aussi clairement observable pour les États disposant des deux types de juges. Les juges nommés sont moins populistes et de ce fait plus justes.

D’autres exemples convaincants…

En Californie, certaines villes nomment leur trésorier alors que d’autres le font élire. Une étude a démontré que les villes disposant d’un trésorier nommé paient un taux d’intérêt sur leur dette moins élevé que celles dont le trésorier est élu (environ 0,5 %). Cet écart reflète que les créanciers estiment moins bien gérées les villes dont le trésorier est élu. Elles présentent donc un risque plus élevé, ce qui coûte cher en intérêts aux contribuables.

Ce n’est pas tout. Des chercheurs ont étudié 43 villes qui ont tenu un referendum pour modifier le mode de sélection de leur trésorier, en le faisant nommer plutôt qu’élire. Les villes qui ont voté en faveur d’un trésorier nommé ont par la suite bénéficié d’une diminution de 0,7 % du coût d’emprunt comparativement aux autres.

Même son de cloche du côté des régulateurs de services d’électricité. Dans les États où les régulateurs sont élus par la population, les tarifs sont plus faibles. Par contre, les compagnies de services publics y ont une moins bonne cote de crédit et paient un taux d’intérêt plus élevé sur leurs emprunts (0,25 %) ; les pannes de courant y sont plus fréquentes par défaut d’investissements dans le réseau, lequel devient moins fiable.

La démocratie à Singapour

Selon Jones, Singapour compte la même population que le Danemark (un pays souvent cité en exemple), mais un revenu par habitant 80 % plus élevé et une espérance de vie moyenne de 2,5 années supplémentaires. En 1960, Singapour était encore très pauvre, mais a par la suite grandement bénéficié des réformes libérales de Lee Kuan Yew.

Selon Lee Kuan Yew, la qualité des électeurs fait la qualité des gouvernements qu’ils élisent.

Elected governments are only as good as the people who choose them

Il pensait qu’avec un suffrage universel incontrôlé, les élections deviendraient un concours de personnalités basé sur des performances télévisuelles, comme c’est le cas en Occident. Selon lui, les politiciens aux meilleurs discours et les plus télégéniques ne sont pas nécessairement les meilleurs pour bien gérer un gouvernement.

Des élections en bonne et due forme se tiennent à Singapour, mais le pays est mené par un seul parti depuis des décennies : le People’s Action Party (PAP). Le gouvernement use de poursuites judiciaires en diffamation pour bloquer l’opposition. Des autorisations sont obligatoires pour les rassemblements publics. En revanche, Singapour a évité la répression brutale et violente que l’on observe dans plusieurs pays.

Le gouvernement accorde beaucoup de poids à la classe moyenne en lui donnant accès à des forums de discussions avec les élus. Comme elle se sent écoutée et considérée, elle n’est pas tentée de réformer le système.

Ainsi, avec une opposition circonscrite dans un cadre restreint, le PAP détient 82 des 101 sièges au Parlement. Selon Jones, Singapour a moitié moins de démocratie que les pays Occidentaux, ce qui est peut-être un peu trop extrême.

Cependant, ce pays présente deux atouts importants lui permettant de bien fonctionner : des citoyens parmi les plus éduqués au monde et un système judiciaire considéré comme très indépendant par des organismes tels que le World Justice Project et la Banque Mondiale (Rule of Law Index).

Donc Jones ne recommande pas un système comme Singapour du fait de son déficit de démocratie. Il préconise seulement un petit pas dans cette direction afin d’atteindre le seuil de 10% de démocratie en moins.

Des fonctionnaires de carrière

Aux États-Unis, un nouveau président élu doit nommer et faire approuver par le Congrès 1200 postes à la direction d’importantes agences gouvernementales avec des dizaines de milliers d’employés, des dizaines de milliards de dollars de budget et des responsabilités de la plus haute importance ; comme par exemple la gestion de l’arsenal nucléaire américain, de l’infrastructure servant aux prévisions météorologiques, incluant les alertes de tornades.

Environ 4000 postes sont nommés par l’administration au pouvoir ! Aucune chance pour que ces personnes disposent des connaissances suffisantes pour effectuer un bon travail dès le début de leur contrat.

Dans The Fifth Risk, de Michael Lewis, un haut fonctionnaire du gouvernement américain explique que lorsque l’un de ces fonctionnaires a accumulé suffisamment d’expérience et de connaissances pour bien comprendre l’agence gouvernementale qui l’emploie, il est temps pour lui de partir car un nouveau président élu le remplacera par son propre candidat.

Quand le sénateur républicains Rick Perry a été nommé à la tête du Département de l’Énergie, il n’avait aucune idée des missions de cette agence et avait même déjà déclaré vouloir la supprimer. Il a par la suite reconnu avoir regretté cette affirmation.

 

Comme le démontrent les exemples des juges, des trésoriers et des régulateurs de services publics, la grande majorité de ces postes devraient plutôt être assurés par des professionnels permanents et compétents plutôt que par des amis du parti au pouvoir qui ne sont là que pour quatre ans.

Au Québec, durant la pandémie de Covid-19, la situation aurait probablement été bien mieux gérée si la direction de la santé publique composée de fonctionnaires permanents, et aidée par des épidémiologistes professionnels, avait eu davantage de pouvoir que le ministre de la Santé et le Premier ministre constamment soumis à des préoccupations et pressions électorales, au détriment de la santé publique.

Conclusion : et si nous avions 10 % de démocratie en moins ?

L’aristocratie peut dériver en oligarchie, la monarchie peut devenir tyrannique et la démocratie peut céder à un populisme extrême. La démocratie est certes le moins pire de ces trois systèmes, mais jusqu’à quel point ?

Une nation pourrait en principe être démocratique, tout en étant hautement corrompue ou discriminante envers les minorités. C’est pourquoi il doit exister des limites et des institutions : Constitution et Charte des droits, Cour suprême indépendante.

 

Le livre de Garrett Jones fournit des pistes intéressantes et réalisables visant l’amélioration du système :

  1. Des élus aux mandats plus longs, soit 5 ans et plus, plutôt que 2 ou 4 ans.
  2. Des fonctionnaires professionnels permanents et nommés.
  3. Des électeurs éduqués, via un droit de vote à 30 ans pour ceux n’ayant pas terminé l’école secondaire.
  4. Des sénateurs ayant davantage de poids (Chambre haute ou Chambre des Lords) et diplômés des meilleures universités.

Ces réformes ne transformeraient pas les États-Unis ou le Canada en États non-démocratiques. Elles ne feraient que réduire le niveau de démocratie d’environ 10 %…

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