Contrôle des loyers : les leçons du passé oubliées

Maisons en banlieue parisienne, immobilier logement (Crédits : Serge Nérac, licence CC-BY-NC-ND 2.0), via Flickr.

S’il est un sujet où l’histoire et la théorie économique se rejoignent pour dénoncer une erreur politique majeure, c’est bien celui du contrôle des loyers.

Par Vincent Benard.

La ministre du Logement a annoncé ce 24 novembre que les métropoles de Bordeaux, Lyon, Grenoble (conquises par des maires écologistes en 2020) et Montpellier (Parti Socialiste) se sont portées candidates pour encadrer plus fortement qu’actuellement les loyers, ainsi que certaines intercommunalités du Grand Paris.

Fort heureusement, d’autres municipalités telles que Marseille ou Toulouse ont pour l’instant renoncé à y recourir.

Pourtant, s’il est un sujet où l’histoire et la théorie économique se rejoignent pour dénoncer une erreur politique majeure, c’est bien celui du contrôle des loyers.

Brêve histoire du contrôle des loyers en France

Même si la décision de ces métropoles pourrait laisser croire que le reste de la France est un far west locatif, il n’en est rien. Les loyers en France sont encadrés par la loi Mermaz-Malandain de 1989, amendée par plusieurs textes dont la loi Duflot (ou ALUR) de 2015.

Ce contrôle permet une réévaluation annuelle des loyers encadrée par un indice des prix officiel plus ou moins en phase avec l’inflation, et limite en théorie le pouvoir des propriétaires d’augmenter les loyers au-delà de cet indice au changement de locataire. Mais des versions beaucoup plus dures du contrôle des loyers ont existé par le passé.

En France, le premier contrôle des loyers fut instauré entre 1914 et 1948. D’abord supposé protéger d’expulsion les veuves des soldats morts au front, il ne fut pas abrogé après guerre, et son application stricte sur tout le territoire –Barème fixé par l’administration en fonction de zones arbitraires, réévalué annuellement nettement en dessous de l’inflation– a eu des effets particulièrement catastrophiques sur la quantité et la qualité des logements disponibles pour les ménages entre les deux guerres.

En effet, la rentabilité du placement immobilier a chuté dans de telles proportions que l’investissement immobilier locatif a été ramené à presque zéro !

Le taux d’effort des ménages locataires avant la Seconde Guerre mondiale était tombé à environ 3,5 % de leur revenu. En contrepartie, le manque total d’attrait de l’investissement immobilier a maintenu la construction de nouveaux logements à des niveaux historiquement bas : 1 800 000 logements furent construits en France entre les deux guerres, soit moins de 100 000 par an contre 3,7 millions de logements édifiés au Royaume Uni, sans contrôle, et 4 millions en Allemagne, avec contrôle instauré par la république de Weimar, mais indexé sur l’inflation, donc moins contraignant.

Ajoutons que du fait que le blocage des loyers ne leur en a donné ni l’incitation ni les moyens, les propriétaires ont fait peu d’efforts pour améliorer leur patrimoine locatif. Résultat : 72 % des familles d’ouvriers français habitaient dans des logements de moins de 3 pièces en 1935, contre 56 % en Italie, 52 % en Allemagne, 19 % en Angleterre ; de nombreux témoignages d’époque indiquent que l’état du patrimoine locatif français était l’un des plus mauvais du monde occidental.

Le résultat est qu’en 1939, on estime la pénurie de logements à 2 millions d’unités pour une population de 41 millions d’habitants !

Si la loi de 1948 libéra partiellement les loyers mais uniquement pour les constructions neuves, la loi Quilliot de 1982 coïncida avec une nouvelle chute de l’investissement locatif, même s’il est juste de rappeler que d’autres mesures prises par le même gouvernement (instauration de l’impôt sur la fortune, hausse générale de la fiscalité) ont également participé à cette perte d’appétit des investisseurs.

Une brève embellie fut constatée lorsque Pierre Méhaignerie abrogea cette loi en 1986, mais en 1989 le retour d’un encadrement, bien que moins contraignant coïncida à nouveau par une baisse des mises en chantier locatives.

Plus récemment, le blocage des loyers mis en place par Paris en 2015 dans le cadre de la loi Duflot, abrogé en 2017 par décision de justice, se traduisit immédiatement par une chute de 13 % du nombre de mandats de gestion locative confiés aux agences parisiennes dès 2016.

Nous n’avons pas encore assez de recul pour juger des effets du rétablissement de ce contrôle des loyers à l’été 2019.

L’histoire du logement en France plaide donc en défaveur d’un contrôle des loyers en général, et d’un contrôle dur en particulier.

À l’étranger, ça ne marche pas non plus

Les exemples étrangers d’échec de ces mesures sur le long terme abondent. Le très centriste Think Tank américain Brookings Institution recense de nombreux exemples de conséquences négatives du contrôle des loyers, analysés par des universitaires sur tout le continent américain ou ailleurs.

Il apparaît que si à très court terme, les locataires en place bénéficient d’une hausse de pouvoir d’achat, très vite, la situation se dégrade tant pour les propriétaires que pour les nouveaux ménages entrant sur le marché du logement.

La théorie économique l’explique aisément. Un prix de marché libre correspond au point d’équilibre trouvé entre l’offre et la demande : si le prix d’un bien est artificiellement fixé en dessous de ce prix d’équilibre, alors l’offre diminue et la demande augmente, engendrant un effet de pénurie.

Cet effet de pénurie entraîne de nombreux effets pervers sur la vie quotidienne des habitants des villes ou des bassins de vie pratiquant le contrôle des loyers.

L’exemple de Stockholm

Il est assez édifiant : un contrôle des loyers assez souple existant depuis 1942 fut considérablement renforcé en 1970.

Plus de 500 000 demandes de logement sont en souffrance, pour une agglomération de 1 700 000 habitants. Propriétaires et locataires rivalisent d’ingéniosité pour contourner le système : achats en fausse copropriété, sous-locations illégales, dessous de table (reprises), et autres mécanismes inventifs ont pour effet de rétablir un prix de marché réel bien plus élevé que le prix officiel.

Les effets pervers observables dans la capitale suédoise ne s’arrêtent pas là. La compétition pour bénéficier d’un loyer bloqué étant rude, ce sont les plus aisés, les mieux connectés aux bons réseaux, qui en bénéficient. Ceux qui ne bénéficient pas de ces réseaux sont relégués dans les banlieues les moins désirables, ou dans le black market et ses frais cachés très élevés. Le contrôle des loyers, supposé bénéficier aux ménages modestes, s’est mué en outil de ségrégation sociale.

De plus, les entreprises de Stockholm peinent à recruter, de nombreux candidats potentiels renonçant à se déplacer à la capitale faute d’y trouver à se loger. Enfin, les propriétaires ne pouvant augmenter leurs loyers que sous condition de forts travaux de rénovation, privilégient les rénovations luxueuses, ce qui tend à gentrifier le parc bloqué, alors que les logements plus ordinaires voient au contraire leur état se dégrader.

L’exemple de San Francisco

Le renforcement du contrôle des loyers de 1979, voté en 1994, a également provoqué des effets de bord intéressants. Ainsi, les occupants de logement à loyer bloqué sont moins mobiles que le reste de la population, ce qui pose problème en cas de perte d’emploi. La hausse des rares loyers encore libres a quant à elle eu un effet ségrégatif sur la démographie, les minorités noires et hispaniques voyant leur accès au logement rendu plus difficile.

Enfin, il n’est pas rare que des propriétaires envisageant de rénover un logement pour le vendre versent une somme au locataire (c’est légal en Californie) pour qu’il quitte les lieux. Ce phénomène a été largement observé en France dans les appartements loués avant 1948, où le propriétaire désirant vendre devait convaincre le locataire de quitter son logement, généralement en dessous de table.

Le blocage des loyers agit donc, dans ce cas, comme une captation d’une partie de la valeur de l’habitation par le locataire.

Démagogie, quand tu nous tiens…

Les politiciens qui promeuvent les mesures de blocage ne peuvent ignorer tout ce qui précède. Le blocage des loyers est l’un des très rares sujets abondamment étudiés qui fait quasi consensus chez les économistes.

Mais les propriétaires loueurs sont en général moins nombreux que les locataires, ont moins de poids électoral, et le blocage des loyers est un poison lent qui ne produit ses effets visibles que plusieurs années après sa promulgation, alors que le politicien a depuis longtemps fait évoluer sa carrière, et n’a que très rarement à souffrir des conséquences de ses erreurs.

Voilà pourquoi, lorsqu’il convient de répondre au mécontentement des familles sur le coût de leur logement, les politiques ne chercheront pas à en analyser les causes profondes, comme leurs politiques de restriction artificielle du foncier constructible, qui leur donne du pouvoir et fournit beaucoup d’emplois à leurs bureaucraties et à des armées de bureaux d’études spécialisés.

Mettre en place un contrôle des loyers donne l’illusion à leur clientèle électorale qu’ils ont fait quelque chose, et l’éducation économique de l’électorat est trop faible pour que les leçons des blocages des loyers du passé ou de l’étranger soient connues. Comme souvent, ces mauvaises décisions sont prises de façon démagogique, les édiles échangeant un avantage politique de court terme contre des problèmes que leurs successeurs auront à gérer des années plus tard.

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