Allemagne : le contrôle constitutionnel tempère l’exécutif. Et en France ?

Justice by Sarah Hina on Flickr (CC BY-NC 2.0) — Sarah Hina, CC-BY

Les restrictions sans précédent que nous subissons sont-elles conformes à la Constitution ?

Par Christoph Groth.

La France adore se comparer à l’Allemagne. C’est encore plus vrai en ce temps particulier, où l’on suit avec attention le nombre de victimes du coronavirus, de lits de réanimation ou de tests effectués. Mais il est également instructif de comparer la réponse de l’État de droit des deux côtés du Rhin aux défis posés par la crise de Covid-19.

État d’urgence et responsabilités individuelles

En France, le gouvernement a cru devoir établir à la hâte un nouveau régime extraordinaire, « l’état d’urgence sanitaire ». Avec les pouvoirs étendus ainsi acquis, le confinement presque total de la population a été légitimé pour une durée d’au moins deux mois. En pratique, cette restriction grave des droits fondamentaux se traduit par une répression de la population qui soulève des questions de sa nécessité et proportionnalité.

Quant à eux, nos voisins allemands ont pris des mesures qui mettent davantage l’accent sur la responsabilité individuelle des citoyens : des restrictions de contact ont été mises en place sur la totalité du territoire. Elles comportent une obligation de tenir une distance minimale de 1,5 mètre les uns des autres quand c’est possible et l’interdiction de rassemblements de plus de deux personnes n’appartenant pas au même ménage. Toutefois, il n’y a ni obligation de remplir un formulaire avant de sortir, ni des limitations du motif, du rayon ou de la durée des sorties.

Les gouvernements de certains des seize États régionaux, notamment de la Sarre, de la Bavière et du Hambourg, ont jugé ces mesures insuffisantes et ont décrété des confinements « relatifs », toutefois moins durs que celui qui est en vigueur en France. Ainsi dans la Sarre une liste des motifs valables a été établie qui, au-delà des sorties de première nécessité, a permis également, entre autres, de faire du sport sans limitation de distance et de durée ou de sortir faire des courses dans des magasins de bricolage, qui restent toujours ouverts.

Pourtant, il n’était plus autorisé de s’asseoir sur un banc de parc pendant une durée prolongée, de prendre des bains de soleil dans l’espace public, ou de rendre visite à d’autres foyers.

La cour constitutionnelle de la Sarre réagit

Dans le système allemand, les pouvoirs des États régionaux sont contrebalancés par des tribunaux constitutionnels dans chaque Land, à l’image du tribunal constitutionnel fédéral qui veille au niveau du pays entier. Cela a permis aux citoyens de demander une vérification de la constitutionnalité des règlements. Il se trouve que les tribunaux des trois Länder en question ont ordonné un assouplissement des règles, avec effet immédiat dans chaque cas.

Ainsi dans son arrêté du 28 avril la cour constitutionnelle de la Sarre rappelle que « les empiétements sur le droit fondamental de liberté de la personne – tels que les restrictions de sortie – nécessitent d’être accompagnés d’un contrôle de leur justification. Plus leur durée est longue, plus les exigences doivent être élevées en ce qui concerne leur justification et leur cohérence avec les autres réglementations régissant les contacts physiques des personnes. »

La cour juge que « jour après jour de la restriction de la liberté, la perte du droit fondamental de liberté de la personne est un dommage irrémédiable. On ne peut pas le compenser pour le temps qui est déjà passé » et que dans le cas des restrictions de sortie « le gain ainsi obtenu en matière de protection de la santé n’est pas motivé de manière compréhensible. »

Et compte tenu de cela, la cour a ordonné la relaxation immédiate des restrictions dans la Sarre. Il est désormais possible de sortir de chez soi sans limitation et aussi visiter les membres de sa famille résidant ailleurs. Bien entendu, tout cela doit être fait toujours dans le respect des restrictions de contact.

Et en France ?

Voici la séparation des pouvoirs en action. Quid de la France ? Face à l’épidémie, les mesures françaises bien plus sévères qu’en Allemagne ont-elles aussi bénéficié d’une vérification de leur conformité à la Constitution ?

Dans la Cinquième République, le contrôle de la constitutionnalité des lois et décrets repose sur le Conseil constitutionnel, une entité bien singulière parmi les cours constitutionnelles des États européens, car comptant parmi ses membres, non seulement des juristes mais aussi de nombreux politiciens et d’anciens présidents de la République. Pour Noëlle Lenoir, un ancien membre du conseil, c’est un avantage, car le conseil rassemble ainsi des personnalités dont « l’expérience professionnelle, voire politique, est particulièrement variée et qui sont soucieuses de faire valoir leurs positions et la spécificité de leur approche. » Cependant, cet avis ne fait pas l’unanimité. À l’occasion de la nomination de trois nouveaux membres par Emmanuel Macron en début 2019, Olivier Duhamel, professeur émérite de droit public à Sciences Po Paris s’est insurgé :

« On nous explique que le Conseil constitutionnel est devenu comme une cour constitutionnelle […] Là, on fait trois nominations […] Que des politiques ! C’est la preuve d’un grand mépris pour le monde du droit en général. Un ancien Premier ministre, un ancien ministre, un ancien sénateur, c’est cela une cour constitutionnelle ? Non, franchement. »

En France, la seule façon de contester la constitutionnalité d’une loi qui est déjà entrée en vigueur est la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), un droit nouveau qui date seulement de 2010. Le Conseil constitutionnel est l’instance suprême nationale dans le traitement des QPC. Ce nouvel outil s’est révélé important pendant l’état d’urgence de 2015.

Or, pendant la crise actuelle, le Conseil constitutionnel s’est surtout distingué par sa décision du 26 mars par laquelle il a laissé passer une loi organique dite d’urgence qui suspend jusqu’au 20 juin 2020 des délais d’examen des QPC. Ainsi le conseil se permet lui-même de différer les réponses aux recours citoyens contestant l’état d’urgence sanitaire. On peut imaginer qu’il ne considère pas que son travail soit particulièrement urgent pendant cet état d’urgence.

Il est intéressant de noter que la Constitution exige un délai de 15 jours entre le dépôt d’une loi « organique » et son examen par le parlement car ce sont des lois qui complètent la constitution et ont ainsi des conséquences de grande portée. À ce sujet, le conseil a été bien pressé, car il a jugé justifié dans ce cas de raccourcir le délai à 24 heures.

Des constitutionnalistes s’inquiètent : une loi « sans précédent qui rend moins efficace le contrôle de constitutionnalité » selon Nicolas Hervieu, enseignant à Sciences Po et spécialiste des libertés, et jugée « gravissime » par le professeur de droit Paul Cassia.

Il semble que les Français devront attendre bien après la fin du confinement pour savoir si les restrictions sans précédent qu’ils ont dû subir ont été conformes à la constitution.

Vous souhaitez nous signaler une erreur ? Contactez la rédaction.