OGM : le marteau pilon du Conseil d’État s’abat sur l’innovation (I)

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Le Conseil d’État n’est-il pas allé au-delà des conclusions de la requête de la Confédération paysanne et de huit associations, en dissertant sur le sort des variétés maintenant taxées d’OGM et en le fléchant ?

Par André Heitz.

Sauf évolution à ce stade improbable de la politique européenne et française en matière d’OGM, l’arrêt du Conseil d’État du 7 février 2020 condamne les agriculteurs français à se passer des variétés issues des techniques « modernes » d’amélioration des plantes, postérieures à 2001 ou censées l’être. Les consommateurs ne bénéficieront des avantages de ces nouvelles variétés que si elles sont autorisées à l’importation et à la commercialisation.

Cet arrêt pose aussi d’autres problèmes importants.

Le Conseil d’État saisi par l’activisme anti-OGM

Le Conseil d’État a rendu le 7 février 2020 sa décision (communiqué de presse ; arrêt) concernant les modalités d’application en droit français de la directive européenne 2001/18 du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement.

Il avait été saisi par la Confédération paysanne et huit associations en mars 2015 et avait posé quatre questions préjudicielles le 3 octobre 2016 à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), laquelle avait rendu son arrêt le 25 juillet 2018, un arrêt que nous avons analysé dans « L’agriculture biologique doit remonter le temps de… 70 ans ! »

En bref, les questions posées – selon l’interprétation de la requête qu’en a faite le Conseil d’État « [c]ompte tenu de l’argumentation de la requête » – étaient les suivantes :

  • les variétés produites par mutagenèse – issues de mutations provoquées par la main de l’Homme – sont-elles des OGM, relevant des dispositions réglementaires sur la dissémination et la mise sur le marché d’organismes génétiquement modifiés (OGM) ?
  • faut-il instaurer un moratoire sur la diffusion, la culture et l’utilisation de variétés rendues tolérantes à – selon une terminologie impropre – des herbicides (VRTH) – en réalité à un herbicide ou une famille d’herbicides ?

Le Conseil d’État lié par un arrêt malencontreux de la Cour de justice de l’Union européenne

La CJUE n’avait pas suivi les conclusions de son avocat général et son arrêt a été vivement critiqué, tant sur sa pertinence juridique que sur ses conséquences économiques et sociales désastreuses. De l’opinion générale dans les milieux non gangrenés par une opposition de principe aux OGM, la directive 2001/18 est obsolète et doit être révisée d’urgence, faute de quoi l’Europe verra passer le train des nouvelles techniques de sélection comme CRISPR/Cas9 (new breeding techniques – NBT) dans le domaine agricole.

Force est de constater que, face à cette situation et ce danger, les instances de décision dans les capitales et à Bruxelles se sont adonnées à une inactivité interrompue de temps à autre par des mesures relevant de la gesticulation et des faux-semblants.

Lié par les conclusions de la CJUE, le Conseil d’État a conclu en résumé que toute méthode de sélection variétale développée depuis 2001 (la date de la directive européenne) génère un produit considéré comme OGM et relevant de la réglementation. Il appartient donc au gouvernement de modifier, dans un délai de six mois, l’article D. 531-2 du Code de l’environnement, alinéa 2°.a), « en fixant par décret pris après avis du Haut Conseil des biotechnologies, la liste limitative des techniques ou méthodes de mutagenèse traditionnellement utilisées pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps ».

Ces techniques ou méthodes échapperont aux fourches caudines d’une réglementation appliquée d’une manière qui revient à empêcher toute innovation – la France n’a-t-elle pas notifié à la Commission européenne sa volonté d’interdire la culture des OGM sur son territoire ?

L’horloge de la science et de la technologie est arrêtée à 2001 (en théorie) pour la génétique et la création variétale.

Les agriculteurs français seront ainsi privés des variétés innovantes issues des NBT, et même d’une mutagenèse aléatoire réalisée in vitro, sur des cellules isolées selon l’arrêt mais logiquement aussi sur des cultures de tissus, des explants, etc. Les consommateurs ne pourront profiter d’avantages tels qu’une qualité nutritionnelle, une durée de conservation ou une facilité d’emploi améliorées que si les produits en cause sont autorisés à l’importation et la commercialisation.

Le paradoxe avait déjà été relevé à propos de l’arrêt de la CJUE : les techniques de mutagenèse aléatoire (par irradiation ou action de substances chimiques), aux effets imprévisibles, resteront autorisées. Elles « ont été traditionnellement utilisées pour diverses applications » et que leur « sécurité est avérée depuis longtemps ». C’est ce qu’on décrété le législateur dans les considérants de sa directive et le juge qui, dans son arrêt a donné un effet législatif à des considérants qui, en principe, n’en ont pas.

En revanche, les techniques de mutagenèse dirigée et les « ciseaux moléculaires », d’une grande précision et dont la sécurité est encore meilleure, seront en pratique exclus du territoire français (sauf à revenir sur l’hystérie anti-OGM).

Le droit à l’épreuve de la science et de la bonne foi

« … il ressort des pièces du dossier […] que les techniques de mutagénèse aléatoire in vitro […] sont apparues postérieurement à la date d’adoption de la directive 2001/18/CE ou se sont principalement développées depuis cette date », écrit le Conseil d’État. Une simple recherche sur Internet montre cependant que ces techniques ont été décrites et utilisées au moins depuis les années 1970 (voir par exemple Broertjes, C., The development of (new) in vivo and in vitro techniques of significance for mutation breeding of vegetatively propagated crops, AIEA, 1975 ; Mutation Breeding: Theory and Practical Applications, A. M. van Harten, Cambridge University Press, 1998).

Les pièces du dossier ont-elles été établies de bonne foi ? Le gouvernement a-t-il répondu de manière adéquate ?

Cet arrêt du Conseil d’État pose un problème fondamental de fonctionnement d’une justice qui tranche dans sa tour d’ivoire, sur la base des dossiers présentés par les parties. Une réflexion s’impose sur les moyens à mettre en œuvre pour que la justice ne soit pas instrumentalisée.

Une application rétroactive de l’arrêt  ?

En fait, on peut prendre un pas de plus : le Conseil d’État, tout en restant dans les limites de son pouvoir d’appréciation, ne s’est-il pas rangé du côté de l’opposition à la science et à la technologie génétiques et plus généralement de l’agriculture dénigrée par les qualificatif d’« intensive », « productiviste » ou « industrielle » ?

Il enjoint aux autorités compétentes d’identifier, dans un délai de neuf mois, au sein du catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles, celles des variétés qui y auraient été inscrites sans que fût conduite l’évaluation en tant qu’OGM.

Cela pose plusieurs problèmes.

D’une part, la référence au catalogue commun implique, au moins en principe, que les autorités françaises se prononcent sur des variétés initialement inscrites au catalogue national d’un autre État membre.

D’autre part, il est évident que si cette injonction est respectée à la lettre, la contestation exigera l’extension aux variétés potagères… nouveau contentieux en vue… L’activisme se devant de toujours avoir un motif de contestation, la Confédération paysanne et d’autres soutiennent maintenant que 85 % des endives consommées en France sont des OGM.

Identifier est une chose, mais à quelles fins ? Les autorités devront également apprécier s’il convient d’annuler les inscriptions au catalogue, conformément à l’article 14.2 de la directive 2002/53/CE concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles.

C’est étonnant ! Car cet article prévoit la faculté de rayer une variété du catalogue « si les dispositions législatives, réglementaires ou administratives […] ne sont pas respectées » ou si « lors de la demande d’admission ou de la procédure d’examen des indications fausses ou frauduleuses ont été fournies au sujet des données dont dépend l’admission ».

Ni l’une ni l’autre de ces conditions ne sont remplies en l’occurrence, la première devant s’apprécier à l’aune du droit tel qu’il était interprété et appliqué au moment de la décision d’inscription.

Les autorités sont ainsi mise devant la perspective d’un contentieux inéluctable initié soit par la profession semencière, agrochimique et peut être agricole (celle qui n’est pas instrumentalisée au service de l’anticapitalisme et du refus du progrès), soit par les opposants aux OGM, selon le sens des décisions prises.

Un arrêt peut-être impossible à exécuter

Il faudra, théoriquement, vérifier le mode d’obtention de quelque… 17 000 variétés inscrites au catalogue commun, sur la base de renseignements qui n’auront probablement pas été fournis au moment de la demande d’inscription.

Lorsqu’une variété est issue d’une mutation, il est indifférent pour la procédure réglementaire que la mutation soit naturelle ou obtenue par mutagenèse et, dans ce cas, in vitro ou non. L’origine de la mutation est souvent indétectable dans les semences ou plants.

Et, sauf erreur, il n’y a pas d’obligation légale pour les demandeurs de définir le processus d’obtention avec le niveau de détail requis pour l’application de l’arrêt.

Cette vérification devra aussi porter sur les descendances des variétés subitement qualifiées d’OGM, qui seront aussi des OGM, tout au moins si elles ont acquis la mutation en cause (mais vu le tintamarre sur les effets « hors cible », il serait prudent (ironie) de faire subir aux autres le même sort).

Un arrêt qui ne répugne pas à l’excès

L’arrêt enjoint également aux autorités d’examiner « s’il y a lieu de faire application des dispositions […] des articles L. 535-6 et L. 535-7 du Code de l’environnement ».

Ici, on est dans l’hypothèse qu’il y a eu dissémination volontaire d’un OGM qui n’aurait pas fait l’objet de l’autorisation requise. Hypothèse absurde !

Répétons : les variétés issues d’une mutagenèse in vitro ne sont devenues des OGM que par l’arrêt du Conseil d’État (la CJUE s’était bornée à énoncer que ne sont « exclus du champ d’application de ladite directive [des procédures réglementaires, d’évaluation, etc.] que les organismes obtenus au moyen de techniques/méthodes de mutagenèse qui ont été traditionnellement utilisées pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps ».

Selon ces articles, du Code de l’environnement « [i]ndépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, […] l’autorité administrative […] ordonne la suspension » de la dissémination et « peut ordonner la consignation des produits mis sur le marché sans autorisation ou leur saisie ». Ces deux articles envisagent aussi la possibilité de prendre des mesures provisoires en cas de menace grave pour la santé publique ou l’environnement.

Que fera le gouvernement ? Que feront les élus locaux qui bravent l’autorité de l’État avec des arrêtés fixant des zones non traitées aux abords des habitations pouvant aller jusqu’à un kilomètre .

Fallait-il pousser aussi loin ?

Fallait-il aller au-delà de la première conclusion des requérants, qui était d’annuler une décision implicite du Premier ministre Manuel Vals, avec pour conséquence, en application de l’arrêt de la CJUE, que l’actuel devra établir à l’article D. 531-2 du Code de l’environnement, alinéa 2°.a), « la liste limitative des techniques ou méthodes de mutagenèse traditionnellement utilisées pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps » ?

Le Conseil d’État a-t-il autorité pour interpréter le texte cité ci-dessus et notamment déclarer que la mutagenèse in vitro en est exclue ?

Le Conseil d’État n’est-il pas allé au-delà des conclusions – formelles – de la requête de la Confédération paysanne et de huit associations en dissertant sur le sort des variétés maintenant taxées d’OGM et en le fléchant ?

Cet arrêt soulève des questions graves et importantes.

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