Logement : un siècle de fiasco politique

Immobilier parisien (Crédits : Damien Roué, licence CC-BY-NC 2.0), via Flickr.

Entreprendre une libération du secteur du logement de toutes les bêtises que l’État a commises en prétendant l’aider serait une démarche salutaire.

Par Vincent Bénard.

Sur le plateau de LCP, l’historien Fabrice d’Almeida s’insurge contre le coût des logements en Île-de-France et sur les garanties qu’il doit encore apporter à ses bailleurs :

Ce propos illustre la difficulté croissante des ménages pour se loger en France. Comment en est on arrivé là ? L’étude de l’histoire des politiques du logement depuis un siècle fournit quelques réponses.

Le logement est le plus gros échec de tous les politiciens depuis 1914. Et les conséquences vont bien au-delà du simple coût du logement. Voici un petit historique non exhaustif de ces fiascos répétés qui ont pour points communs la volonté de collectiviser, réglementer et lutter contre une concurrence qui pourtant a montré qu’elle était salutaire dans tous les secteurs marchands.

En 1914 fut instauré un blocage dur des loyers. La France fut découpées en zones géographiques arbitraires dans laquelle un loyer maximal au m2 fut décidé par l’administration, en dessous des prix de marché d’alors.

La situation de guerre peut faire apparaître cette erreur économique comme étant quelque part compréhensible, une veuve de guerre ne pouvant émotionnellement se retrouver à la rue. Seul problème, aucun politicien ne reviendra sur cette erreur en 1918, et les prix fixés par l’État évolueront bien moins vite que le coût de construction des logements, détruisant la rentabilité de l’investissement locatif.

Si l’on compare la situation de l’entre-deux guerres, on relève qu’en France 3 à 4 fois moins de logements seront construits par rapport à l’Allemagne ou le Royaume-Uni (moins de 100 000 logements par an en France, plus de 300 000 chez nos deux voisins, malgré la crise économique quasi permanente vécue par l’Allemagne entre les deux guerres).

Le blocage des loyers s’est accompagné pour la première fois de règles de maintien dans les lieux favorables au locataire au détriment du propriétaire : cette philosophie du droit du logement ne quittera plus le droit français jusqu’à nos jours.

Pendant la guerre, le gouvernement de Vichy, dont nous dirons pudiquement que la défense du droit de propriété n’était pas le point fort, quand bien même il reste tristement célèbre pour bien d’autres raisons, limitera considérablement de facto le principe de compensation des servitudes d’urbanisme.

Cela signifie par exemple que lorsqu’une commune passe votre terrain de « constructible » à « non constructible », elle n’est plus tenue, ou bien moins tenue, sauf cas extrêmes, d’indemniser le propriétaire pour la perte de jouissance de propriété induite. Nous verrons plus tard quelles ont été les conséquences de cette approche restrictive du droit de propriété.

La libération des loyers n’a pas suivi la Libération

Mais revenons aux conséquences du blocage des loyers décidé en 1914. Après la Seconde Guerre mondiale, on assiste à une pénurie de logements. La guerre n’a fait que l’aggraver, il manquait environ 2 millions d’unités avant guerre, et 4 millions après.

S’ensuit une discussion politique pour savoir s’il faut libérer les loyers, car certains politiciens se rendent compte qu’on ne produira pas assez de logements si les investisseurs n’y sont pas incités. Mais l’impossibilité de dégager une majorité stable sous la IVe république aboutira à un mauvais compromis : la fameuse loi de 1948, qui ne fut pas, contrairement à ce que beaucoup croient, une loi de blocage des loyers, mais une loi très insuffisante de libération.

Les loyers sont toujours bloqués pour les logements anciens, mais débloqués pour les logements neufs qui peineront donc à trouver un marché de locataires existants. La mesure de libération ne fera effet que quand les enfants du baby boom arriveront sur le marché du logement, dans les années 60-70.

La loi de 1948 crée en outre une « innovation » juridique de taille : le droit au maintien dans les lieux des locataires de logements anciens est transmissible aux héritiers vivant sous le même toit, empêchant de facto ces logements de sortir (sauf parcours du combattant judiciaire) du statut de la loi de 1948, même plusieurs dizaines d’années plus tard.

1954 : à la suite du happening médiatique de l’abbé Pierre, l’État choisit de nationaliser la politique du logement social, contrairement à l’Allemagne de l’Ouest qui la confie au privé et qui a complètement débloqué les loyers du secteur privé. Résultat : en 1960, l’Allemagne, qui avait pourtant une pénurie de logements de plus de 7 millions d’unités en 1950, a rattrapé et dépassé la France dans les années 1960 tant en qualité de logement qu’en quantité. Pourtant, les « aides à la pierre », c’est-à- dire les aides au logement, sont nettement supérieures en France à ce qu’elles sont en RFA.

1957 : création des Zones d’urbanisation Prioritaires, les fameuses ZUP érigées au milieu de nulle part, lancement du programme villes nouvelles et nouveaux quartiers, dont 60 ans plus tard nous payons le prix fort en termes de dégradation des relations sociales et inter-communautaires.
1967 : création du Code de l’urbanisme sous sa forme contemporaine qui pérennise le principe vichyste de compensations limitées des servitudes d’urbanisme, et surtout le principe de constructibilité accordée par les pouvoirs publics, l’état par défaut de tout terrain étant la non constructibilité.

Une politique constructiviste et erratique

Durant les années 70, les élus ne sont pas encore tous gagnés par des bouffées de malthusianisme foncier. Et c’est alors que tous secteurs confondus est battu le record jamais égalé depuis de constructions de logements en France : 556 000 logements en 1973. Dont plus de la moitié sont soit publics, soit aidés.

1974-1977 : Raymond Barre, économiste puis Premier ministre de 1976 à 1981, comprend que le système des aides à la pierre est insoutenable et contribue à concentrer les familles les plus pauvres dans les pires quartiers, sans perspective d’en sortir. Il tente de transformer les aides à la pierre en aides à la personne. Malheureusement, bien que Premier ministre, il sera vaincu par le lobby du logement public et accouchera de la pire des solutions : la France continuera à être pourvue d’un système généreux d’aides à la pierre, mais en plus, un écheveau d’aides à la personne (dont les fameuses APL) sera créé.
Il est à noter que les craintes de Raymond Barre concernant le risque ségrégatif porté par la politique de logement social à la française étaient prescientes. Plusieurs rapports, notamment le rapport Simon de 2001, ont montré que les organismes HLM tendaient à pratiquer certaines formes de ségrégation ethnico-géographiques, pour des raisons essentiellement économiques, ou par clientélisme. Il faudra attendre Manuel Valls pour que le monde politique admette publiquement l’existence de cette ségrégation, sans que rien ne soit fait pour y changer quoi que ce soit.
1982 : retour du contrôle des loyers avec la loi Quillot, qui casse les effets de la timide et très incomplète libéralisation de 1948. Les chiffres de la construction plongent immédiatement,

1986 : faisant preuve pour une fois de courage politique, Jacques Chirac abroge le contrôle des loyers (loi Méhaignerie). Mais sa défaite en 1988 permet aux socialistes de le rétablir en 1989 via la loi Mermaz-Malandain qui, bien que moins stricte que la loi Quilliot de 1982, sera durcie plus tard par Jean-Louis Borloo puis surtout par Cécile Duflot. Cette loi a pour autre effet de renforcer considérablement les outils juridiques accessibles aux locataires mauvais payeurs pour retarder une mesure d’expulsion.

2007, vote de la loi DALO, ou victoire de la pensée magique politicienne postulant qu’il suffit de faire du logement un droit pour que comme par miracle, tout le monde ait un logement. La loi est écrite pour que le législateur ne soit pas réellement tenu de l’appliquer (le législateur sait que c’est impossible) mais elle a pour effet de renforcer les incitations favorables aux mauvais locataires. De fait, elle contribue un peu plus à faire fuir les investisseurs locatifs, et notamment les institutionnels (assureurs, etc.), qui en 2007 ne représentent plus qu’à peine 3 % du parc locatif privé, multipliant les ventes à la découpe d’immeubles locatifs dont ils veulent se débarrasser.

Il ne faut pas chercher ailleurs les causes de la méfiance des propriétaires qui exigent des cautions et des garanties de plus en plus exorbitantes pour accepter de louer leurs logements, ce qui a provoqué le tweet cité en début d’article.
Des années 70 aux années 2010, mise en place de nombreux dispositifs de défiscalisation visant à redonner goût à l’investissement locatif aux particuliers malgré la peur croissante d’être confronté à de mauvais locataires. Souvent nommés du nom de leurs ministres, ces programmes ruineux pour les finances publiques contribueront surtout à favoriser à la fois la hausse du patrimoine des ménages aisés capables de toute façon d’investir dans le logement (effet d’aubaine), mais ruinera de nombreux investisseurs (plusieurs dizaines de milliers) mal avisés qui oublieront que même avec une carotte fiscale, l’emplacement et les caractéristiques d’un logement doivent être en adéquation avec les goûts et les moyens des ménages de la ville considérée… Il n’existe aucune estimation du pourcentage de malinvestissements faits dans l’immobilier défiscalisé.

Mais revenons un peu en arrière. Faisant fi de toute rigueur chronologique, retournons en l’an 2000 : vote de la loi SRU par le gouvernement Jospin, sous l’impulsion du ministre communiste Jean-Claude Gayssot. Elle a pour effet :

  1. la subordination des plans locaux d’urbanisme à un écheveau normatif étatique accru ;
  2. l’instauration de quotas de logements sociaux et d’amendes pour les communes ne les respectant pas ;
  3. la possibilité pour les communes de contraindre les promoteurs privés à inclure des logements sociaux dans tout programme.

À noter que les exigences environnementales de la loi SRU seront renforcées par plusieurs lois ultérieures, dont les lois Borloo (Grenelle de l’environnement), et surtout Duflot (quotas de logements sociaux renforcés et amendes multipliées par 5). La difficulté de mobiliser du foncier constructible du fait de toutes ces lois se matérialise à partir de 1997 par une croissance exponentielle du prix de l’immobilier, du fait du choc de solvabilité offert aux ménages sous forme de baisse des taux d’intérêt.

Des logements toujours plus inabordables

Les prix du logement sont multipliés par 2 à 3 entre 1997 et 2007 selon l’agglomération (les agglomérations les plus dynamiques étant les plus chères). En fait, les prix du logement en moyenne nationale augmenteront 82 % plus vite que les revenus des ménages sur la même période. Tous les gains officiels de pouvoir d’achat sont absorbés par le logement…

Les mauvais économistes l’expliquent par la seule baisse des taux d’intérêt. Si j’avais succombé à cette facilité, mon professeur m’aurait dit que le volet « demande » ne pouvait être que la moitié de l’explication, une demande plus solvable devant normalement conduire à une production plus forte. Or, pendant cette décennie (et après), la production de logements oscillera entre 300 000 et 430 000 par an, soit nettement moins que durant les années 70 (rappelez-vous le chiffre cité plus haut : 556 000 en 1973), alors que le nombre de ménages a exposé (de 18 millions en 1975 à 26 millions en 2015), du fait de la hausse de la population et de la baisse du nombre moyen de personnes par foyer. Pourtant, l’offre ne réagit ni à cette hausse du nombre de ménages, ni au signal-prix pourtant très favorable.
Notons que la presse économique, s’extasiant sur la production de logement dépassant les 400000 logements en 2017, a évoqué, comme chaque rare année au dessus de 400 000 (2010, 2011, 2017) un « niveau record de la construction », oubliant que la fin des années 60 et les années 70 ont connu des chiffres nettement supérieurs. Passons…
Bien sûr, les bons économistes voient plus loin que les taux d’intérêt et expliquent qu’outre une solvabilisation de la demande, il faut qu’un facteur limitant la capacité de réponse du marché empêche l’offre de s’adapter pour qu’un tel phénomène se produise. Ce facteur limitant est évidemment le foncier, rationné par les lois vues précédemment, de la loi d’orientation foncière de 1967 à la loi SRU en passant par les pouvoirs de blocage fonciers accordés aux collectivités locales par les différentes lois de décentralisation successives depuis 1982.

Sur la base des stats INSEE, l’économiste Joseph Comby calcule qu’entre 1997 et 2007, la valeur du foncier détenu par ceux qui ont la chance d’en posséder passe de 62 % du PIB à 308 % du PIB. Le coût du foncier constructible a été multiplié en moyenne par 6 sur cette période, alors que le coût de construction des maisons n’a augmenté que de 15 à 20 % dans la même période. On ne saurait mieux dire que la bulle immobilière est d’abord foncière et liée aux lois raréfiant artificiellement le foncier constructible.

La hausse des prix dans les agglomérations dynamiques dépasse largement le gain de solvabilité autorisé par les taux d’intérêt. Et elle a repris de plus belle dans ces agglomérations vers le milieu de la présente décennie. Évidemment, pour tous les ménages modestes n’ayant pas accès au crédit, c’est assez catastrophique…

Pour les autres, la loi SRU leur impose une sorte d’impôt « caché », à savoir l’obligation de financer du logement social. Rappelons en le mécanisme : un promoteur voulant construire plus de 10 logements devra impérativement prévoir un quota de logement social SRU de 25 % au minimum, qu’il vendra à perte à un bailleur social, permettant à celui ci de louer ces logements à prix réduit.

Ce qui fait le jeu de nombreux organismes acoquinés aux grands établissements financiers, qui ont quitté le locatif privé mais se sont rattrapés dans la chasse aux loyers au versement quasi garanti du secteur social dit intermédiaire, où des familles aux revenus moyens mais à fort potentiel de progression, entrent en priorité, parfois sur des critères de pur clientélisme politique, et ne sortent quasiment jamais, et ne sont surtout pas incitées à se fâcher avec un bailleur leur mettant à disposition un si bon logement à un prix tellement subventionné, introuvable sur le marché privé…

Rappelons l’évidence :

Pour comprendre cet attachement au logement social, il faut hélas en arriver à faire le procès d’intention de certaines élites politiques à l’aide des théories du choix public élaborées et popularisées par James Buchanan, prix Nobel d’économie 1986. Celui-ci a démontré que lorsqu’une entité publique était supposée travailler pour l’intérêt général, celui-ci étant défini de façon arbitraire, alors cette entité tendait à ne s’atteler à sa mission qu’après s’être assurée pour elle-même de confortables avantages, et que les groupes de pression gravitant autour de cette entité avaient un intérêt économique fort à détourner la notion d’intérêt général à leur profit, pour bénéficier des largesses dispensées par l’organisme public en question (Le logement : crise publique, remèdes privés, Éd. Romillat, 2007, p. 47.).

Cette loi a pour autre effet de réduire le nombre total de logements construits, la distribution gaussienne des revenus faisant qu’un seuil de rentabilité plus élevé pour le promoteur se traduit par une baisse rapide du nombre de ménages solvables pour ces logements. Pire encore, les lois Borloo et postérieures ont encore resserré le carcan anti-libération de foncier constructible en allant contrôler les plans d’urbanisme des communes (le SCOT, créé par la loi Gayssot mais renforcé par Borloo et Duflot) rurales, qui jusqu’ici pouvaient encore servir d’échappatoire financièrement accessible des ménages modestes. Il est donc devenu presque impossible de trouver autre chose que des terrains minables (mais tout de même hors de prix) en lotissements dans les zones péri-rurales des grandes agglomérations dynamiques.
Après avoir refusé de revenir sur les délires de Cécile Duflot en matière de contrôle des loyers, notre Président annonce qu’il va renforcer l’arsenal anti-artificialisation, comprendre « anti-construction ». Le mal-logement en milieu rural, dont on ne parle jamais mais qui mobilise une part croissante de l’énergie des services sociaux, n’est pas près de s’améliorer. Et le gouvernement évoque d’y limiter le recours au chauffage au fuel et de forcer les petits propriétaires pauvres à réhabiliter leurs logements, à coups de carottes (subventions) et de bâtons (normes obligatoires pour louer ou vendre).
Les jacqueries de type Gilets jaunes, qui ont été initiées par la hausse du carburant imposée à ces mêmes ménages modestes obligés de s’éloigner de leur bassin d’emploi pour raisons financières, ont un bel avenir.
Comme l’a dit Jean-François Revel,
« l’État, quand il veut corriger ses erreurs économiques, les aggrave. Il peut se comparer à une ambulance qui, appelée sur les lieux d’un accident de la route, foncerait dans le tas et tuerait les derniers survivants ». 
Aucune maxime ne saurait mieux s’appliquer aux politiques du logement qu’il a promulguées depuis un siècle, chaque loi nouvelle, supposée corriger les errements précédents, ne faisant qu’empirer la situation. Cette politique de gribouille a un coût : les aides au logement, sous toutes leurs formes, représentent 42 milliards d’euros annuels, 2 % de notre PIB. Aucun autre pays développé ne met autant d’argent public dans le logement. Pourtant les résultats de ces interventions sont plus que discutables, puisque près d’un million de nos compatriotes ont un logement précaire, voire pas de logement du tout, et près de 10 % des ménages sont considérés comme mal logés à des degrés divers.
 
Entreprendre une libération du secteur du logement de toutes les bêtises que l’État a commises en prétendant l’aider serait une démarche salutaire. Gageons que notre gouvernement n’en prendra pas le chemin.
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Pour approfondir, du même auteur :
Petite histoire du blocage des loyers, une arme de destruction massive : https://www.objectifliberte.fr/2007/09/contrle-des-loy.html
Le logement social est il vraiment social ? : https://www.objectifliberte.fr/2008/12/le-logement-social-.html
Par Vincent Benard