Comment améliorer l’efficacité de l’action publique ?

Mouvement des gilets jaunes, Belfort, 17 Nov 2018 By: Thomas Bresson - CC BY 2.0

Des économies d’échelle de 15 % sur 415 milliards de dépenses de fonctionnement permettraient de fonctionner sans déficit public ou de diminuer les prélèvements obligatoires de plus de 5 %.

Par Peter Libtank.

Au travers des Gilets jaunes, la vaste majorité des Français exprime un ras-le-bol fiscal sans précédent. Elle veut en avoir pour son argent. Elle exige une plus grande efficacité de l’action publique.

Le taux de prélèvements obligatoires (ensemble des impôts et cotisations sociales prélevés par les administrations publiques) vient de dépasser le cap des 45 % du PIB en 2018, dix points de plus que la moyenne européenne, dix points de plus que dans les années 1970. Pour la première fois, la barre symbolique des 1 000 milliards d’euros a été dépassée.

À ces prélèvements obligatoires viennent s’ajouter les recettes non fiscales (revenus du patrimoine, dons ou legs par exemple) et, bien sûr, l’emprunt nécessaire pour boucler le budget qui, depuis plus de trente ans, est systématiquement voté en déséquilibre.

Ainsi, en 2016, la dépense publique dépassait les 1 250 milliards, soit plus de 56 % du PIB, l’un des plus élevés d’Europe, très supérieur (+13 points de PIB) à celui de l’Allemagne, ce dans quasiment tous les domaines (retraites, éducation, santé…)

Moins de dépense publique pour moins de prélèvements obligatoires et plus de pouvoir d’achat

Est ce possible ? Où sont les marges de manoeuvre ? Emmanuel Macron ne s’est pas encore attelé à la tâche, alors que la colère gronde. Le projet de loi de finances 2019 contient peu de réformes de grande ampleur susceptibles de dégager des économies.

Pourtant de gigantesques gisements de productivité existent.

Puisque 58 % de la dépense publique est redistribué sous forme de prestations sociales et transferts sociaux, notamment au titre de la vieillesse, de la maladie, de la famille ou du chômage, intéressons nous aux 33 % de la dépense publique consacré au fonctionnement administratif de l’État, des collectivités locales et de la Sécurité sociale, soit 415 milliards, poste constitué pour les deux tiers de frais de personnel.

Toute activité humaine collective, qu’il s’agisse d’une usine ou d’une ferme, est régie par une loi économique incontournable : les économies d’échelle.

Chaque bien ou service coûte moins cher lorsque les quantités produites ou rendues augmentent, tout simplement parce que les coûts fixes (le directeur d’usine et son intendance par exemple) sont répartis sur un plus grand nombre et qu’il devient possible, compte tenu des volumes, d’automatiser, d’informatiser, de moderniser… Typiquement quand le volume double, le prix de revient unitaire baisse de 10 à 30 %. Pour notre illustration, retenons l’hypothèse médiane de 15 % de réduction de coûts pour chaque doublement de taille.

Prenons trois exemples : l’Éducation nationale, les collectivités locales et la santé :

– 62 600 écoles et établissements : nos écoles sont deux fois plus petites qu’en Allemagne; les établissements allemands du secondaire comptent en moyenne 30 % d’élèves en plus. Le potentiel existe donc d’augmenter la taille moyenne de nos structures éducatives de 70 %, et donc de réaliser des économies d’échelle de 10 %.

– 35 360 communes : notre pays compte, à lui seul, près de 40 % des communes de l’union européenne. « En moyenne, une commune française compte 1 800 habitants contre 5 500 pour l’Union européenne et 55 000 au Danemark », précisait en 2013 un rapport de l’OCDE. En les fusionnant, on pourrait aisément tripler la taille moyenne de nos communes pour réaliser des économies d’échelle de 20 % sur environ 100 milliards de dépenses publiques locales.

– 840 établissements publics de santé : en 2012, une étude de l’institut Thomas More démontrait que nos établissements étaient plus petits : 154 lits par hôpital en France en moyenne pour 323 en Allemagne. S’il était possible de doubler la taille de nos hôpitaux, chaque acte réalisé pourrait coûter 15 % de moins.

Cette illustration souligne la nécessité de considérablement simplifier le secteur public, qu’il s’agisse du nombre de structures, de directions, de services, d’ établissements, de bâtiments, de conseils supérieurs, de comités Théodule, de statuts juridiques, de catégories, de corps, de grades et d’échelons de la fonction publique, de formulaires, de normes, de règlements, de lois, de décrets…

Notre pays ne dispose pas de moyens suffisants pour gérer efficacement un tel niveau de complexité, même si celui-ci fait partie de notre culture et de notre histoire.

A contrario, une simplification massive du système administratif pourrait considérablement réduire le niveau de dépenses publiques.

Des économies d’échelle de 15 % sur 415 milliards de dépenses de fonctionnement permettraient de fonctionner sans déficit public ou de diminuer les prélèvements obligatoires de plus de 5 % ! L’impact sur le pouvoir d’achat et sur la croissance remettrait le pays dans le cercle vertueux des trente glorieuses…

La complexité est l’ennemi numéro 1 de l’action publique

Ses effets sont pervers car indolores, progressifs, durables et invasifs. Les exemples de transformation numérique et de projets informatiques mis en échec par le trop plein de complexité sont pléthore, comme le système Louvois de paiement des militaires.

Quand le système administratif est trop complexe, l’action publique est entravée, voire empêchée. Chaque mesure mise en œuvre est plus lente à concevoir, plus difficile à légiférer, plus ardue à communiquer, plus coûteuse à mettre en œuvre…

Pire, la complexité nourrit la complexité, car elle est addictive. Il est beaucoup plus facile pour nos politiques comme pour nos fonctionnaires d’ajouter à la complexité que de simplifier, même si, à terme, cela coûte beaucoup plus cher.

En cas de crise, comme avec le mouvement des Gilets jaunes, la complexité du système administratif pousse nos dirigeants à s’enfermer, sous la pression, dans une fuite en avant vers toujours plus de complexité, toujours plus de mesures, toujours plus de chantiers, avec toujours plus de structures (et de Hauts Conseils) sur toujours plus de sujets.

Certes, la pensée complexe et l’action complexe, le monde nouveau du « en même temps »et du « tout à la fois » ont le mérite de créer l’impression de mouvement, de diluer les oppositions, d’occuper les médias, d’apaiser momentanément les tensions mais conduisent le système dans une impasse : toujours plus de moyens pour une action publique toujours moins efficace et toujours plus coûteuse pour le contribuable.

Pour restaurer leur pouvoir d’achat et retrouver confiance dans l’action publique, les Français attendent un grand choc de simplification de la part des pouvoirs publics.