Octroi de mer : le Conseil constitutionnel peut briser le cercle de la « vie chère »

Conseil constitutionnel 2 (Crédits Jebulon, licence Creative Commons)

Une Question prioritaire de constitutionnalité soulevée par un collectif d’avocats met le législateur face à ses contradictions.

Par Guillaume Hannotin1.

Hérité de Colbert, l’octroi « aux portes de mer » constitue aujourd’hui, avec un produit de près de 1,3 milliard d’euros par an, la principale ressource des collectivités locales ultra-marines.

Mais l’octroi d’aujourd’hui est présenté par le législateur d’une façon très différente de l’octroi de Louis XIV. La taxe douanière des débuts, à vocation de rendement, est devenue un véritable impôt à vocation incitative.

Par un subtil jeu de différentiels entre le taux appliqué aux marchandises importées (à l’origine seules taxées) et le taux retenu pour les produits fabriqués localement (au départ tous exonérés), l’octroi de mer est désormais censé préserver l’industrie locale, la stimuler : « compenser les handicaps liés aux coûts de production dans les régions ultra-périphériques de l’Union européenne », dit-on dans le langage de Bruxelles.

Cette mutation dans la présentation de l’octroi de mer était sans doute la seule possible pour désamorcer l’hostilité qu’il suscitait de la part des instances européennes, qui voyaient dans cette taxe un droit de douane, une véritable « douane intérieure » entravant les « importations » dans les DOM.

Mais cette transformation posait, en retour, une difficulté majeure en droit constitutionnel.

Depuis près de dix ans, en effet, le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence précise et exigeante à propos de la fiscalité incitative : s’il admet des dérogations temporaires au traitement égal des contribuables, c’est à la stricte condition que ces inégalités passagères permettent d’atteindre, à terme, l’équilibre et l’égalité visés par le législateur.

Or, au cas d’espèce, l’octroi de mer ne remplit manifestement pas ses promesses. 

Un cercle vicieux

L’idée à la base du dispositif, depuis la loi du 2 août 2004 déférée au Conseil constitutionnel, est de soumettre les « importations » de marchandises dans les DOM à un taux plus élevé que les productions locales, pour, est-il annoncé, favoriser l’industrie locale.

Mais le mécanisme conduit à un cercle vicieux puisque, si l’alignement des prix des industriels locaux sur les prix « chargés à l’octroi » des produits importés permet effectivement aux producteurs domiens de percevoir, dans un premier temps, une marge supplémentaire, destinée à couvrir le surcoût qu’il y a à produire localement, le prix ainsi « gonflé » est répercuté sur le consommateur domien.

Or celui-ci est également un salarié, un salarié qui – c’est le deuxième temps du mouvement – va demander à son employeur (l’industriel domien notamment) un surcroît de rémunération afin de pouvoir acheter les produits ainsi margés.

L’industriel se retournera alors – troisième temps – vers les autorités pour dire qu’il supporte un nouveau « handicap lié à l’ultra-périphéricité » sous forme de « sur-rémunération ». Et demander une augmentation du différentiel d’octroi de mer.

L’inflation des prix se transforme en inflation salariale, laquelle, par l’intermédiaire de l’inflation de l’octroi, alimente le cercle de la « vie chère ». Par construction, l’objectif que s’est fixé le législateur ne peut donc être atteint.

Le législateur ne s’est d’ailleurs pas caché que l’objectif annoncé procédait plus de l’affichage à destination de Bruxelles que d’une véritable volonté politique de préserver l’industrie locale, puisqu’il a admis qu’il ne disposait pas de données fiables pour fixer les différentiels de taux censés compenser, à l’euro près, les surcoûts pesant sur les industriels domiens.

L’impératif de rendement du législateur

Le législateur a également dit que les différentiels de taux avaient été fixés de façon « empirique », en « concertation étroite et intense avec les acteurs économiques », une concertation « qui a permis d’assurer la conformité des listes avec la volonté des acteurs locaux », le tout pour « alimenter le budget de fonctionnement de nos communes », objectif que la France a soigneusement tu quand elle cherchait à obtenir le feu vert de Bruxelles.

En d’autres termes, le législateur n’a même pas fait mine de mettre en œuvre une méthode qui aurait permis d’atteindre l’objectif annoncé, l’impératif de rendement ayant refait surface.

Cette désinvolture s’est traduit dans les taux fixés puisque, par exemple, le champagne subit une pénalité à l’importation de 30 %. Le champagne serait certainement très coûteux à vinifier dans les Antilles, où la vigne ne pousse pas. Mais il est de toutes les façons interdit d’en produire outre-mer, s’agissant d’une appellation d’origine contrôlée. Le différentiel de taux infligé à ce produit n’est donc manifestement pas destiné à stimuler une industrie locale. Il s’agit uniquement d’optimiser le rendement de l’impôt.

« Afin d’être acceptée, une réforme de l’outre-mer doit venir de l’outre-mer », affirmait la ministre en charge du dossier à l’Assemblée nationale, au mois de mai 2004.

Aujourd’hui, c’est du Conseil constitutionnel que le coup d’envoi de la réforme est attendu.

Restera-t-il ferme sur ses principes relatifs à la fiscalité incitative ? Ou jugera-t-il préférable de consolider, temporairement, l’octroi, au prix d’une inflexion de sa jurisprudence ou d’une réécriture de l’objectif poursuivi, pour laisser, alors, l’Union européenne résoudre la difficulté ?

Réponse le 7 décembre.

  1. Guillaume Hannotin est avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Ont travaillé sur le dossier de la Question prioritaire de constitutionnalité, outre Guillaume Hannotin, Maîtres Jean-Sébastien Pilczer, Michael Brosemer et Guillaume Brunschwig, avocats au barreau de Paris.