Droit à l’erreur : la réforme qui n’a pas eu lieu

Une tribune de Marion Laporte, avocate fiscaliste, Docteure en Droit et Conseillère Régionale Île-de-France.

Par Manon Laporte. 

Le projet de loi « pour un État au service d’une société de confiance » a été présenté en conseil des ministres ce lundi 17 novembre par le ministre de l’Action et des comptes publics, Gérald Darmanin.

Censé répondre à l’une des promesses de campagne d’Emmanuel Macron « pour que le cœur de l’administration ne [soit] plus la sanction mais le conseil et l’accompagnement », ce texte n’invente rien. Pire, projet « fourre-tout », il a toutes les chances de s’empiler et de se noyer parmi les quelques 400 000 normes et réglementations françaises sans jamais être suivi d’effets concrets.

En outre, ce projet de loi passe à côté de l’essentielle question fiscale sans revêtir le courage nécessaire au changement de paradigme pour une administration des services aux citoyens, alors même que l’étendue de la concurrence fiscale en Europe a récemment été révélée, que le consentement à l’impôt fait autant défaut, et que l’instabilité et l’illisibilité justifient la défiance des contribuables à l’égard de l’administration, de même que la crainte des entreprises.

Un projet annoncé ambitieux … mais pas nouveau1 !

« Fluidifier les relations des usagers avec l’administration et mettre un terme à la défiance qui anime leurs relations » : c’est l’objectif annoncé par le projet.

Pour y parvenir, plusieurs dispositions parmi les 48 articles portent sur le fameux « droit à l’erreur » : la possibilité pour chaque Français (personne physique ou morale) de se tromper dans ses déclarations à l’administration et d’y remédier sans risquer la sanction dès le premier manquement, suivant une logique où la charge de la preuve est inversée au bénéfice de l’administré.

Le principe mis en œuvre, il reviendrait désormais à l’administration de démontrer la mauvaise foi du contribuable.

En réalité : il ne s’agit là de rien d’autre que de l’élargissement du concept de « régularisation » inscrit à l’article L.62 du livre des procédures fiscales et qui consacre la possibilité pour le contribuable, dans le cadre d’une vérification de comptabilité, de régulariser les erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites et soumises.

La démarche, empruntée aux propositions du dernier programme Les Républicains et au candidat de l’époque, Nicolas Sarkozy – énoncées dans son livre Tout pour la France2 –, est la plus innovante.

Toutefois, la proposition gouvernementale s’avère totalement insuffisante et occulte l’essentiel : la question fiscale qui préoccupe légitimement l’ensemble des Français, particuliers et entreprises. « L’administration doit être remise au service des citoyens dans un rapport de respect mutuel (…), le mot confiance doit être au cœur de cette nouvelle politique, (…) [il doit être mis un terme] à la suspicion généralisée qui détruit l’esprit de la démocratie3 » ! : le projet présenté est trop inabouti pour y parvenir.

Un projet trop inabouti…

Pour l’ensemble des contribuables, le projet prévoit l’application du principe de bienveillance de l’administration. La généralisation du rescrit fiscal s’intègre dans cette démarche et devrait permettre aux contribuables d’interroger l’administration au sujet de leur situation sur l’application de l’ensemble des règles administratives.

Pour les entreprises, le texte prévoit ainsi le droit de se soumettre volontairement au contrôle de l’administration et d’en rendre les conclusions opposables.

Par ailleurs, pendant trois ans, le projet de loi expérimentera dans les Hauts-de-France et en Auvergne le principe selon lequel les entreprises de moins de 250 salariés, ayant un chiffre d’affaires n’excédant pas 50 millions d’euros par an, ne pourront pas subir plus de 9 mois de contrôles administratifs – tous contrôles confondus – sur une période de trois ans.

Tout ceci est bien trop insuffisant !

Aujourd’hui, les questions fiscales occupent le centre des préoccupations des particuliers et des entreprises, et pour cause ! La France a récemment été sacrée au second rang des pays de l’OCDE les plus taxés avec un taux de prélèvements obligatoires de 45,9%. Ce matraquage fiscal est sans précédent depuis le début du quinquennat Hollande : 103 créations ou hausse d’impôts sur ses cinq ans.

La Cour des comptes le souligne depuis 20124, pour les particuliers et les entreprises, le caractère foisonnant des prélèvements accompagne l’illisibilité et l’instabilité complètes des lois fiscales, de plus en plus complexes.

En outre, les entreprises subissent un véritable acharnement administratif – entre 2012 et 2017, près de 800 nouvelles normes qui les concernent ont été mises en place –, la diversification et la pression constante des contrôles.

Le crédit d’impôt recherche en est l’exemple parfait : les chefs d’entreprise le perçoivent, avec l’accord de l’administration, puis sont contrôlés sur le seul motif qu’ils l’ont perçu.

La défiance des contribuables à l’égard de l’administration fiscale est telle – et le dialogue presque impossible – que nombreux sont ceux qui, aujourd’hui, préfèrent laisser s’aggraver leur situation financière et fiscale par réticence à rencontrer ou même à contacter les services fiscaux.

Cette réticence, non seulement a trait à la méconnaissance des procédures, mais aussi, à la crainte qu’une réponse de l’administration soit en réalité plus lourde de conséquences que le choix du silence.

La complexité de ce système peut motiver à elle seule la décision d’exil fiscal et de délocalisation des particuliers et des entreprises. À l’heure où les TPE et PME doivent désormais se battre quotidiennement pour leur survie, elle explique également que le taux de survie de nos start-up soit moins élevé qu’ailleurs en Europe : 75% alors qu’il est de 95% en Angleterre.

L’appétence pour le risque, donc pour l’investissement, est elle aussi réduite. Par ailleurs, l’opacité du système de redistribution alimente le débat sur l’équité fiscale, l’utilisation de l’impôt devant être comprise et acceptée pour se voir considérée comme légitime.

Perdus, les contribuables sont pourtant présumés coupables, le consentement à l’impôt fait logiquement défaut et l’administration, elle-même victime de sa lourdeur, ne peut souvent pas se concentrer sur la véritable fraude.

Faire de l’administration un partenaire des contribuables

Pour faire du fisc le promoteur de l’économie au service de ses acteurs, l’urgence est à la clarification du système fiscal. Je recommande moi-même certaines de ces mesures depuis bientôt dix ans5 ! D’autres ont été proposées par Nicolas Sarkozy puis reprises dans le programme Les Républicains aux dernières élections présidentielles, elles méritent que l’on s’y attarde :

La garantie de normes stables : une loi de finance publique pluriannuelle devrait fixer le cadre normatif pour les cinq années du quinquennat. Le gouvernement s’engagerait alors à ne proposer au vote du Parlement aucune autre disposition fiscale durant les cinq années à venir, sauf si elle devait être plus favorable au contribuable. Toute norme fiscale durerait donc au minimum cinq ans, voire, pendant toute la durée de détention du bien. En ce sens également, le système fiscal ne pourrait plus autoriser la rétroactivité ou la modification des règles de l’année en cours.

L’affirmation du droit à la stabilité fiscale : les principes de confiance légitime, de loyauté et de droit à la sécurité fiscale devraient être inscrits dans la Constitution.

La fin de l’inflation fiscale : toute création d’un nouvel impôt ou d’une nouvelle taxe devrait s’accompagner de la suppression d’au moins une taxe ou un impôt déjà en vigueur.

Pour faire passer l’administration fiscale d’une logique de contrôle à une logique d’assistance et de conseil des particuliers et des entreprises, surtout des TPE et PME, je recommande depuis plusieurs années que nous allions plus loin encore ! :

Pour les particuliers, la création d’un poste d’assistant fiscal au sein de l’administration, chargé de les aider dans leurs démarches. Le rendez-vous devrait être automatiquement proposé lors de tout envoi d’une seconde lettre de relance de l’administration. Il n’emporterait aucune acceptation de dette ni déclenchement de délai, le rôle du conseiller étant davantage d’éviter toute procédure de sanction et de permettre au contribuable de stabiliser sa situation fiscale. À cet égard, il assurerait la coordination entre les différents services et directions (RSI, URSSAF, Trésorier…) et pourra obtenir des délais de paiement, des échéanciers, des remises.

Pour les entreprises : les fonctionnaires du contrôle fiscal devraient délivrer des conseils en temps réel pour interpréter les règles fiscales ou pour limiter la responsabilité de l’entreprise. Il s’agit de permettre à chaque entreprise de payer uniquement ce qu’elle doit. Nicolas Sarkozy proposait, à raison, de recourir aux services de fonctionnaires ayant cumulé une expérience en entreprise.

Au sein des Service des Impôts des Entreprises (S.I.E), un interlocuteur doit être désigné et disponible pour identifier le profil de risque fiscal de chacune des entreprises. Pour celles présentant un risque élevé uniquement, il procèderait à l’évaluation et à la résolution des risques.

Pour devenir partenaires, l’administration et les entreprises devraient s’engager sur la voie de la contractualisation leur permettant de sécuriser une base d’impôt déterminée, renouvelable dans des délais intangibles d’un minimum de cinq ans. Aux Pays-Bas, ce système rencontre déjà un franc succès : des inspecteurs des impôts y sont en poste permanent auprès des comptables des entreprises, de manière à arrêter l’imposition en même temps que les comptes, au 31 décembre de chaque année.

Jusqu’à présent, la logique du présumé coupable persiste dans les contrôles, fiscaux, comme administratifs. Il convient de changer de paradigme en posant le principe de présomption d’innocence : aucun contrôle sauf si des indices concordent vers la fraude. Traumatisants et fastidieux pour l’entreprise, les contrôles fiscaux sur place devraient être supprimés et là aussi, ne plus intervenir qu’en cas de suspicion de fraude avérée.

On passerait alors d’une présomption de culpabilité à une présomption d’innocence.

Nulle part dans le projet, l’État ne s’engage à réviser la complexité normative et administrative qui fait le quotidien des contribuables et des entreprises.

De toute évidence, il ne parviendra pas non plus à abattre la défiance des administrés et des entreprises, l’incompréhension vis-à-vis des normes, le manque de lisibilité, l’instabilité de la politique fiscale, qui caractérisent le système français.

L’État doit se réformer : un autre lien avec l’administration, pourrait être un facteur de retour des personnes physiques et morales exilées, de consentement à l’impôt, de développement de l’entrepreneuriat et de l’investissement. Mettons fin à la logique de répression pour privilégier une logique d’accompagnement et de prévention, une logique de confiance plutôt que de défiance. L’administration fiscale doit être le partenaire des contribuables.

Marion Laporte est avocate fiscaliste, Docteure en Droit et Conseillère Régionale Ile-de-France.

  1.  Notamment, le « choc de simplification » proclamé par François Hollande en mars 2013.
  2.  2016, Editions PLON.
  3.  Page 55.
  4.  Cour des Comptes, 2012, « Relations de l’administration fiscale avec les particuliers et les entreprises ».
  5.   Plus récemment, voir mes interventions à l’Assemblée Nationale et au Sénat :
    • Dans le cadre de la Commission d’enquête sur l’exil des forces vives de France de l’Assemblée Nationale, audition ouverte à la presse le 25 juin 2014 : http://bit.ly/2A83ydg
    • Dans le cadre de la Commission d’enquête sur l’évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales du Sénat, le 24 juillet 2013 : http://bit.ly/2Bo5ZXd