Élections au sénat : l’institution est défectueuse, mais indispensable

Par Jean-Philippe Feldman.

À la faveur du retour de la droite aux commandes du Sénat, un concert de voix s’est élevé pour réclamer subitement la suppression d’une institution jugée passéiste et antidémocratique. Par-delà la posture politicienne, une telle idée ne saurait surprendre. Il s’agit en effet d’un lieu commun du constitutionnalisme de gauche depuis la Révolution française. La thèse peut s’énoncer ainsi : l’Assemblée nationale est l’unique représentant du peuple souverain au sein d’une République une et indivisible ; la présence d’une seconde chambre, autrement dit l’existence d’un bicamérisme, est dès lors saugrenue.

La critique portée à l’institution sénatoriale est en fait à double détente : un Sénat est en lui-même légitime et, quand bien même existerait-il, nul ne saurait le composer harmonieusement. De deux choses l’une : soit la seconde chambre est identique à la première (réalité d’ailleurs dans certains pays) et dans ces conditions elle ne sert à rien ; soit sa composition diffère et le Sénat représente alors un danger pour la démocratie puisqu’il jure avec un organe directement issu, lui, du suffrage universel.

Les données du problème sont bien connues des constitutionnalistes français depuis la fin du XIXe siècle et le début du XXe et elles n’ont guère changé depuis lors. Classiquement, de nombreux auteurs ont souligné l’incongruité d’un tel organe dans un système centralisé (entendons : non fédéral), une chambre de type aristocratique étant adjointe à une chambre élue par le « peuple ».

On a tendance depuis quelques années à vouloir jeter le bébé avec l’eau du bain. Certes, le Sénat de la Ve République connaît une représentativité défectueuse, qui favorise toujours, malgré les réformes, les petites communes au détriment de grandes. Certes, il présente l’« anormalité » de favoriser la droite et le centre au détriment des autres courants politiques. Certes, il connaît un fonctionnement défaillant, avec une minorité d’hommes politiques consciencieux et de haut niveau, avec une kyrielle de privilèges et de passe-droits tant pour son personnel que pour ses représentants. Mais les défauts du Sénat ne doivent pas obombrer son utilité.

Imaginons d’abord l’existence d’une chambre unique du Parlement, autrement dit d’un unicamérisme. Les lois seraient votées à l’issue d’une ou de plusieurs lectures par les députés seuls avant d’être éventuellement soumises au Conseil constitutionnel. La volonté des représentants du peuple souverain serait ainsi directement confrontée à la censure d’un organe non élu. Notre cour constitutionnelle, qui est critiquée depuis l’origine comme une institution dénuée de légitimité, serait encore plus soumise à ce type de critique et exposée à disparaître ou à s’effacer devant la représentante de la volonté populaire.

Pourquoi d’ailleurs la plupart des constitutions dans le monde entier prévoient-elles l’existence d’une seconde chambre ? Serait-ce le legs d’une tradition depuis longtemps surannée ? Ou bien un mimétisme coupable et inconséquent ? En réalité, l’existence d’un Sénat est une nécessité constitutionnelle.

Tous les grands constitutionnalistes libéraux depuis la fin du XVIIIe siècle ont prôné la création ou la préservation d’un organe sénatorial, à commencer par Benjamin Constant dans le premier tiers du XIXe siècle et Édouard de Laboulaye à la fin du Second Empire et lors des travaux préparatoires à la Constitution de 1875. Ils ont d’abord constaté, après les expériences révolutionnaires, que la tyrannie d’une assemblée était aussi dangereuse que celle d’un homme unique. Or, la division du Parlement en deux chambres est un moyen de limiter le Pouvoir, ce que Montesquieu avait déjà judicieusement relevé. Le Sénat présente l’incomparable vertu de calmer les passions de la première chambre. Les constitutionnalistes libéraux ont ensuite souligné que le Sénat jouait un rôle essentiel dans la bonne confection des lois en redressant les torts de la première chambre, soit directement soit en lui faisant prendre conscience de ses errements.

Ces deux avantages ne sont pas seulement vrais en théorie. Ils se retrouvent peu ou prou dans la réalité du fonctionnement des systèmes parlementaires. À partir du moment où ceux-ci n’opposent plus l’exécutif au législatif, mais la majorité à l’Assemblée unie au gouvernement face à l’opposition, le Sénat peut devenir un contrepoids nécessaire à la toute-puissance de la première chambre, c’est-à-dire du gouvernement (c’est-à-dire du Chef de l’État sous la Ve République hors période de « cohabitation »). Situation étrange, on en conviendra, pour ce qui concerne nos institutions, puisque le Sénat conservateur devait dans l’esprit de la plupart des constituants en 1958 venir au secours d’un gouvernement privé de majorité à l’Assemblée…

Résumons : notre Sénat est un organe qui ne fonctionne pas bien (ne l’oublions pas à l’image de notre Assemblée nationale), mais il n’en est pas moins incontournable par principe. Sa nécessaire réforme, qui ne pourra être entreprise que dans le cadre d’une vaste révision de notre Constitution après la réforme manquée de 2008, ne doit pas faire oublier qu’il n’est d’institutions libres sans Sénat.

Le Sénat n’est pas indispensable, mais un Sénat est indispensable.