Réformer le Luxembourg : une feuille de route

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Même si le Luxembourg fait encore figure de « bon élève » aux yeux de la Commission européenne, le pays est sur une pente dangereusement descendante.

Par Flavien Tulliez, depuis le Luxembourg.

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Jadis jalousé pour l’insolente santé de son économie, tirée par une croissance annuelle à deux chiffres de son secteur financier, le Luxembourg n’échappe aujourd’hui cependant plus à la morosité ambiante en Europe. En effet, malgré les apparences, le Luxembourg est sur une pente dangereusement descendante comme certains acteurs locaux tels que la Chambre de Commerce le rappellent fréquemment. Trop longtemps, le Luxembourg s’est reposé sur ses lauriers supposés, se comparant trop facilement à ses mastodontes de voisins et évitant les grandes réformes. Il convient maintenant pour les Luxembourgeois, comme pour le reste de l’Europe, d’affronter ces nouvelles réalités et de réformer intelligemment.

Le Luxembourg : une prospérité fragile

Le Luxembourg fait aujourd’hui figure de « bon élève » aux yeux de la Commission européenne de par ses déficits légers, sa croissance supérieure à celle de la zone euro et un endettement public relativement faible. Cependant, la trajectoire récente des finances publiques et de la dette n’encouragent pas vraiment à l’optimisme. En effet, se focaliser sur le présent occulte le futur proche. Au 1er janvier 2015, la directive sur la TVA de l’e-commerce (2008/8/EC) entrera en application. Cette directive aura pour conséquence qu’un client faisant ses emplettes sur Internet devra payer la TVA à l’État duquel il passe la commande. Étant donné qu’Amazon est implanté au Luxembourg, entre autres, et récolte actuellement de la TVA sur les commandes Internet passées en France, en Allemagne et ailleurs, il est estimé que la transposition de la directive coûtera entre 660 millions et 1,1 milliard d’euros à l’État luxembourgeois. C’est une perte conséquente sur un budget qui avoisinera, en 2014, 14,2 milliards d’euros de recettes. Par ailleurs, le Luxembourg sera aussi confronté à l’impact de la levée du secret bancaire, notamment sur les activités de banque privée, ce qui s’est déjà ressenti sur les effectifs de ce secteur.

Or, rien n’a été fait pour préparer le Luxembourg au choc. En fait, comme le gouvernement l’admet, la dépense publique va continuer de croître. Elle augmentera de 3,5% en 2014 selon le dernier budget, soit plus rapidement que la croissance prévue du PIB du Grand-Duché (2,2% en 2014 selon Eurostat) et nous ne parlons même pas en termes réels, i.e. après prise en compte de l’inflation (1,7% en 2013). C’est mieux que ce qui a été fait pendant les années Juncker, mais ce budget manque singulièrement d’audace. Ici ce n’est pas la dépense publique qui baisse comme elle le devrait, mais simplement son rythme d’augmentation. La Commission européenne prévoit même une dérive du déficit de 0,5% en 2014 à 2,4% du PIB en 2015. Face à cela, est-il vraiment sage – efficace en fait – d’augmenter la dépense publique ? La réforme des bourses de Claude Meisch (DP), quand bien même elle est impopulaire auprès d’adolescents déconnectés des réalités, sera loin de suffire, de même que la révision à la marge des allocations familiales, pour bienvenue qu’elle soit.

L’impasse de la hausse des impôts et le mur des retraites

Le plus grave est que le Luxembourg s’engage dans la même impasse que celle empruntée par la France socialiste : la hausse des impôts. Le gouvernement nous promet en effet une hausse du taux normal de TVA, de 15% à 17%. Pire encore, le LSAP (parti socialiste) en coalition au gouvernement, continue de promouvoir l’idée d’un nouvel impôt sur la richesse, pourtant aboli pour les personnes physiques au Grand-Duché par une coalition CSV-LSAP, l’administration Juncker-Asselborn I, en 2006. Nous devons faire l’exact opposé. Le Royaume-Uni, la Suède et d’autres ont choisi la voie de la réduction – ou du moins, du gel – de la dépense publique combinée à une baisse des impôts. Le Luxembourg tire parti de sa fiscalité plus pragmatique et de la stabilité de son cadre juridique ; il doit continuer sur ce chemin. Aujourd’hui, ces avantages sont remis en cause en rendant le Luxembourg moins compétitif que ses voisins. Le taux d’impôt sur le revenu des collectivités augmenté de l’impôt commercial communal (les deux formant l’équivalent de l’impôt sur les sociétés françaises) atteint 29,22% à Luxembourg Ville. Pour comparaison, le taux d’impôt sur les sociétés britanniques, plus élevé que celui du Luxembourg en 2010, s’établit à 21% (pour le taux principal) depuis le 1er avril 2014. Le Luxembourg ne peut pas se permettre d’effrayer les investisseurs à l’heure où l’on parle tant de diversification de la base économique du pays, tout en conservant les acteurs traditionnels comme les fonds d’investissement.

Non, le Luxembourg doit réduire l’impôt et tailler dans la dépense publique. Il dispose pour ce faire d’une grande marge de manœuvre, puisque la dépense publique par habitant y atteignait 34.400 EUR en 2011, contre 14.000 EUR en moyenne dans la zone euro. Une lecture rapide du budget 2014 permet déjà d’identifier des postes où il serait très facile de couper. L’aide publique au développement représente à elle seule 274 millions d’euros. Pourquoi la conserver puisqu’au pire, une bonne partie de cette aide est généralement détournée, au mieux, elle ne sert en rien à accompagner le développement du pays cible comme Peter Bauer l’avait démontré avec brillance ? Abolir la Politique Agricole Commune (PAC) à l’échelle de l’UE aiderait bien davantage nos partenaires africains. Était-il nécessaire que le budget des médias et communication soit augmenté de 20 millions d’euros ? Le Luxembourg a-t-il réellement besoin d’une armée qui lui coûte 76 millions d’euros ? On peut aussi s’étonner, pour un gouvernement acquis à l’idée – salutaire – de séparer l’Église de l’État, que le budget des cultes représente encore 25 millions d’euros. Rien qu’avec ces budgets isolés (presque 400 millions d’euros), la plus grande part du déficit actuel serait déjà résorbée. C’est dire à quel point il serait aisé de rééquilibrer le budget. Le refus des gouvernements successifs de tailler dans la dépense publique – en fait celle-ci continue d’augmenter systématiquement et toujours plus rapidement que la croissance du PIB – a conduit à une dette publique quadruplée depuis 2007 ; les intérêts de la dette s’en sont ressentis qui sont prévus à 224 millions d’euros en 2014 contre 132 millions d’euros en 2013

Pire encore, cette situation dégradée ne représente que la partie visible de l’iceberg qui atteint le Luxembourg : l’inévitable faillite du système de retraite par répartition. Jean-Claude Juncker avait à l’époque évoqué un Rentenmauer(i.e. « mur des retraites). C’est un fait bien connu sur la place ; une combinaison de taux de remplacement des revenus élevés, d’un âge de départ effectif à la retraite faible et de cotisations modérées (tout est relatif) forment un triptyque explosif. Selon l’UEL (Union des Entreprises Luxembourgeoises) dans un rapport de 2011, le déficit cumulé dû au régime de pension dépasserait déjà 111% du PIB à l’horizon 2050. Il faut garder à l’esprit que ces prévisions se basent sur des taux de croissance attendus irréalistes (3,2% par an entre 2015 et 2050) au vu de la performance des dernières années ainsi qu’une croissance annuelle de l’emploi de 1,5%. La situation est en fait plus mauvaise du fait de fondamentaux économiques plus faibles. L’une des spécificités luxembourgeoises, l’indexation, joue d’ailleurs un rôle de premier plan dans le déséquilibre du régime. Ce n’est pas tout ; la Stiftung Marktwirtschaft estime ainsi que la dette luxembourgeoise, si elle incluait les engagements implicites, s’établirait à 1.184% du PIB% en 2013. Seule l’Irlande ferait pire en Europe. Les retraites constituent la part du lion dans cet endettement implicite et devraient représenter la priorité pour tout gouvernement conscient des défis futurs que le Grand Duché devra invariablement relever.

Les solutions (1) : attirer les talents et réformer les pensions

Face à ces constats, il convient de proposer une feuille de route. Un simple tour d’horizon des pays développés les plus prospères montre qu’il ne s’agit pas de ceux dont les États dépensent le plus la richesse créée par le secteur privé, bien au contraire. La Suède elle-même, jadis la fanfreluche des thuriféraires de l’État-providence, a soumis son État à une cure sévère ; la dépense publique y est passée de 67% du PIB en 1993 à 49% aujourd’hui, l’école fut libéralisée, de même que le marché de l’énergie, et les impôts y sont régulièrement abaissés. Le Luxembourg est en train d’assister à l’échec grandeur nature du dirigisme au sud de sa frontière. Nous sommes, comme tout un chacun, en concurrence avec le reste du monde pour attirer les talents et les capitaux ; il ne suffit plus aujourd’hui d’être plus compétitif que nos voisins immédiats, mais à l’échelle du globe. Ce n’est guère en décourageant l’afflux de ceux-ci par une hausse de la ponction fiscale que nous assurerons la prospérité future du Luxembourg. Au lieu de cela, inspirons-nous des solutions qui marchent ailleurs. Et si le Luxembourg devenait un nouveau Singapour en plein milieu de l’Europe, avec la mousson en moins ?

Pour revenir aux retraites, celles-ci doivent impérativement passer dans le secteur privé. C’est une approche gagnant-gagnant qui permettrait de réinjecter de la richesse dans l’économie via les fonds de pension. Les retraites ne seraient ainsi plus conditionnées à des ratios démographiques insoutenables dont elles dépendent dans le cadre de la répartition. Le Luxembourg dispose déjà des structures juridiques – SEPCAV (société d’épargne-pension à capital variable) et ASSEP (association d’épargne-pension) – pour accueillir des fonds de pension dans un environnement à fiscalité modérée. De même, les fonds d’investissement traditionnels constituent une solution et ont démontré des rendements supérieurs pour les retraités dans les pays en faisant un usage extensif, dont le Chili et la Nouvelle-Zélande. Le Grand-Duché pourrait envisager une transition avec un passage partiel immédiat à la capitalisation pour les actifs actuels avec baisse des cotisations, puis un système à points pour les droits déjà acquis. Les pensions actuelles pourraient être financées par les réserves du fonds de compensation (FDC) qui s’établissent actuellement à près de 11 milliards d’euros. Le reste devrait provenir d’excédents budgétaires et de privatisations, le temps d’un passage intégral (par paliers) à la capitalisation et de l’extinction du régime par répartition. On peut envisager d’utiliser le FDC pour ce faire. Encore faut-il rétablir ces excédents budgétaires – qui pourraient alimenter le fonds de compensation – par une baisse durable et conséquente de la dépense publique (voir plus bas). Désindexer les retraites, raboter les avantages aux frontaliers (le régime des 10 ans), allonger la durée de cotisation ne sont pas des solutions durables et toute hausse des cotisations aboutirait à une perte de compétitivité pour le Luxembourg.

Le système par répartition a déjà fait montre de son inefficience patente, ce qui est logique en cela qu’elle consiste en un transfert immédiat de ressources des actifs vers les retraités, ressources qui ne fructifieront pas dans le temps et ne seront pas réinjectées dans l’économie. Certains au DP (Demokratesch Partei) même parlent ouvertement de plan Ponzi. La répartition lèse à la fois les actifs et les retraités. La capitalisation, permet de fournir des capitaux au secteur privé, créant ainsi des emplois pour les plus jeunes et des revenus futurs pour ceux en passe de prendre leur retraite. À terme, elle doit s’imposer comme la solution la plus raisonnable.

Les solutions (2) : libérer l’enseignement

Le Grand-Duché pourrait libérer son système scolaire en introduisant le chèque scolaire. Ainsi, chaque parent recevrait une somme d’argent fixe par enfant permettant de financer une année scolaire, mais la gestion des écoles deviendrait privée. Ce serait là un moyen efficace pour optimiser les ressources et permettre une plus grande liberté d’enseignement plutôt que de centraliser les décisions. Cela satisferait accessoirement à la fois ceux qui veulent voir les cours de religion disparaître et ceux qui entendent les conserver, ce qui est en phase avec les propositions des tenants de la campagne « fir de Choix » qui défendent le droit de choisir. Tout simplement. Ce modèle commence à bien démarrer au Royaume-Uni et a déjà fait ses preuves en Suède. Il pourrait en outre constituer un début de solution aux problèmes de qualifications qui expliquent une bonne partie du chômage structurel au Grand Duché. L’idée est ici de réaliser des économies tout en redonnant le pouvoir aux parents qui restent, quoi que l’on en dise, les mieux placés pour prendre des décisions concernant leurs enfants.

En effet, le Luxembourg dégringole régulièrement dans les classements PISA de l’OCDE ; il se situe même en dessous des niveaux britanniques et français, ce qui n’est guère une prouesse. Le chèque scolaire est susceptible de constituer une amélioration à cet égard. Il fonctionnerait de telle sorte que les écoles seraient incitées à fournir le meilleur enseignement possible, auraient une autonomie complète dans la gestion de leur budget pour adapter les rémunérations des professeurs selon la performance et seraient en concurrence pour l’obtention de chèques scolaires. C’est là le meilleur moyen de créer une émulation bénéfique pour tous.

Les solutions (3) : rétablir des finances publiques saines et redéfinir le périmètre de l’État

Rétablir de solides excédents budgétaires doit passer par une révision radicale du périmètre de l’État, aujourd’hui trop étendu et monolithique. Un premier angle d’attaque devrait consister à revendre les participations publiques dans les banques, acquises durant la crise et à privatiser les monopoles d’État, ainsi que de se délester de son portefeuille d’obligations. De manière générale, l’État ne doit pas avoir le rôle d’un actionnaire dans des sociétés qui seraient plus efficacement gérées par le privé. Malheureusement, ce n’est guère la tendance du moment avec la renationalisation anticipée de l’électricité via la prise de participation attendue de l’État et de la Ville de Luxembourg dans le capital d’Enovos. Beaucoup de secteurs peuvent être délégués au privé et devraient l’être. Il faut enfin réformer extensivement le statut de la fonction publique et mettre fin aux rémunérations excessives des employés de l’État. Il ne faut pas simplement geler le nombre d’agents publics, mais le diminuer. Il faut enfin que la fonction publique soit alignée sur le privé et ne soit plus indûment protégée ; proposons donc une suppression du statut de fonctionnaire sur le modèle de ce qu’a fait la Suisse.

Le secteur public comptait en effet environ 37.000 employés sur une population de 531.000 habitants selon la Banque Mondiale (et 379.000 actifs selon le Statec) en 2012. Le coût du secteur public a augmenté de façon exponentielle au cours des dernières années comme le note la Chambre de Commerce. En effet, la masse salariale des fonctionnaires a doublé entre 2002 et 2013 pour s’établir à 2,86 milliards d’euros en 2013 (soit près de 20% du budget total de l’État). Je répète : doublé. Le même rapport de la Chambre de Commerce indiquait une augmentation de 35% des dépenses de fonctionnement entre 2008 et 2013, dont seulement 11 points sont expliqués par l’inflation. Cette hausse incontrôlée des coûts suffirait pour qu’une société privée mette la clé sous la porte. Il n’existe aucune raison fondamentale pour que l’État ne soit pas astreint aux mêmes impératifs à l’heure où il exige tant de nous. L’indexation des salaires au coût de la vie y a contribué ; c’est un facteur significatif de l’affaiblissement relatif du Luxembourg en termes de compétitivité comme la Commission européenne le note. De manière générale, le Luxembourg devrait déréglementer, éliminer les restes de licences et autorisations administratives autant que possible et supprimer les obstacles à la création d’entreprises ou à l’industrie de la construction, un point auquel les résidents cherchant un logement seront particulièrement sensibles.

Parlant de résidents, saluons la volonté affichée du gouvernement d’élargir le droit de vote aux résidents non luxembourgeois. Ceux-ci représentent effectivement l’essentiel des effectifs du secteur privé et 47% de la population du Grand-Duché et devraient à ce titre avoir le droit de participer à ces débats vitaux pour l’avenir de leur pays d’adoption.

Les solutions (4) : rétablir la liberté de choix pour l’assurance-maladie

D’autres réformes peuvent être envisagées sur le même modèle ; ainsi un modèle privé d’assurance-maladie pourrait être introduit qui permettrait le libre choix et un abaissement des coûts par la concurrence, comme cela fut le cas aux Pays-Bas. Un examen comparatif du coût de l’assurance-maladie et des cotisations à la sécurité sociale étatisée montre clairement que l’avantage est en faveur du privé, comme toujours quand les forces de la concurrence poussent les acteurs à améliorer leurs prestations en proposant des coûts plus faibles par opposition à une sécurité sociale nationalisée qui n’a aucune incitation à s’améliorer, car disposant d’une clientèle captive. Les plus pauvres pourraient être couverts par une subvention de l’État. Ce modèle permettrait de faire baisser considérablement le coût pour les finances publiques tout en maintenant l’accès aux soins.

La mise en concurrence de l’assurance-maladie est généralement vilipendée par beaucoup et assimilée à une marchandisation de la santé. Cependant, les soins sont, comme toute ressource rare, soumis aux lois de l’offre et de la demande. Le système assurantiel néerlandais n’a pas remis en cause l’accès aux soins pour tous, mais a simplement permis de beaucoup mieux gérer des ressources rares. Par ailleurs, ce serait seulement prendre un peu d’avance sur l’agenda européen. En effet, le décloisonnement des systèmes de sécurité sociale nationaux est un but poursuivi depuis déjà quelques années par l’Union européenne. Aux termes de la directive du 18 juin 1992 (92/49/CEE) : «  le marché intérieur… implique… la possibilité pour tout assureur dûment agréé de couvrir n’importe quel risque parmi ceux visés à l’annexe de la Directive 73/239/CEE ; qu’à cet effet il est nécessaire de supprimer tout monopole dont jouissent certains organismes dans certains États membres pour la couverture de certains risques ». Soyons donc pionniers en la matière !

Les solutions (5) : rester compétitifs fiscalement et rendre l’impôt plus lisible

Crucialement, les impôts ne doivent pas être augmentés (mais diminués) pour ne pas miner la réputation du Luxembourg auprès des investisseurs. En revanche, la fiscalité peut être rendue plus lisible, notamment par l’établissement d’un impôt proportionnel (flat tax), mis en place par plusieurs autres pays européens. Le taux normal de TVA devrait être laissé à 15% au lieu d’être augmenté. Les impôts pesant sur les sociétés devraient passer progressivement à 20% puis à 15% pour maintenir l’attractivité du pays. L’intégralité des ajustements budgétaires devrait être supportée par des coupes dans la dépense publique. L’exemple des années 1980, notamment en Scandinavie et en Irlande, démontre que la réduction de la dépense publique a un impact largement plus positif sur la croissance qu’une hausse des impôts. Toute autre solution contribuerait à envoyer le mauvais signal à l’extérieur et à saper le secteur privé. Le Royaume-Uni a fait le pari de réduire les impôts plutôt que d’augmenter le poids de l’État et il a été couronné de succès. Il n’existe aucune raison valable pour que le Luxembourg ne puisse pas faire au moins autant.

Nous devons résister à la tentative, toujours facile, d’augmenter les impôts pour faire face à des difficultés budgétaires. Le temps de l’autarcie est définitivement révolu en Europe et dans le monde. Aujourd’hui, si le Luxembourg est incapable de réformer sa fiscalité, de la rendre plus légère et plus lisible, il perdra peu à peu ses atouts et les entreprises qui y sont installées. Il est particulièrement crucial que l’imposition des fonds d’investissement ne soit pas alourdie, bien que ce point semble garanti jusque là et de continuer à s’opposer à l’introduction d’une taxe sur les transactions financières à l’échelle européenne. À fin février 2014, les actifs sous gestion représentaient presque 2.700 milliards d’euros au Grand-Duché. Il convient de demeurer compétitif vis-à-vis de ces acteurs primordiaux dans l’économie luxembourgeoise, surtout face à la concurrence de Singapour, de l’Irlande et, peut-être demain, du Royaume-Uni. Cela passe non seulement par la qualité des services proposés par les différents prestataires de l’industrie, mais aussi par des garanties sur la continuité de la stabilité fiscale et juridique au Luxembourg.

Conclusion

Si ces réformes d’envergure étaient mises en place, le Luxembourg serait demain l’État le plus libre d’Europe ; il laisserait le choix à ses citoyens de s’assurer pour leur santé et leur retraite selon leurs aspirations et besoins personnels, à moindre coût. Ces réformes rétabliraient largement la compétitivité du Luxembourg, désamorceraient l’explosion programmée de la bombe à retardement que constituent les retraites par répartition et assureraient la pérennité de la prospérité luxembourgeoise. Elles nous placeraient dans le peloton de tête des pays qui trouvent des solutions : le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, Singapour, la Suisse, etc. Finalement, tout ce que ces réformes demandent est un brin de courage politique et de pragmatisme, dont on espère que le DP1, en coalition avec les sociaux-démocrates et les verts, saura faire preuve s’il est sérieux dans sa volonté professée de constituer une alternative à l’immobilisme des années Juncker. Il en va de l’avenir du Grand-Duché. Reprenons les rênes de notre futur et faisons ensemble en sorte que les plus belles années du Luxembourg soient devant nous !

  1. Article 1 – b) des statuts du DP : « Le respect des libertés économiques, l’affirmation des principes de la propriété privée et de la libre entreprise, l’organisation de l’économie sociale de marché, le tout par opposition aux tendances étatistes et collectivistes. »