Une crise de la norme infecte notre droit

Par Frédéric Peltier.

Le débat sur les normes renaît de ses cendres régulièrement. Il y a trop de normes, elles sont trop complexes, inefficaces, paralysantes etc. etc.

Le Sénat qui est l’assemblée des territoires vient de produire, le 26 janvier 2023, une résolution sous la plume de Rémy Pointereau pour dénoncer le poids et l’inertie de cette production bureaucratique qui s’abat notamment sur les décideurs politiques locaux. Tous se sentent cornaqués par ces règles dont l’application est de l’ordre du casse-tête chinois. Ces normes sont au final accablantes.

Ce texte court du Sénat évoque une moyenne annuelle de 89 000 articles de loi et 242 000 articles de règlements qui viennent s’ajouter à un stock pléthorique des textes en vigueur rangé selon la méthode de l’empilage. À l’instar du Code de l’urbanisme, tous les codes prennent de l’épaisseur à chaque réédition annuelle.

La lecture de cette résolution du Sénat fait néanmoins sourire. Pétri de bonnes intentions, les élus du Palais du Luxembourg qui participent activement à la prolifération normative en votant des lois qui renvoient aux décrets, lesquels renvoient à des règlements, des instructions ou des circulaires, soulignent les moyens embryonnaires du Conseil d’évaluation des normes créé en 2013 pour faire un peu de tri dans ce capharnaüm. Ils proposent que cet organisme s’inspire de son homologue allemand, Nationaler Normen kontrollrat, qui aurait selon le Sénat permis d’économiser 25 % des coûts administratifs à nos voisins depuis 2011 dont l’ingéniosité réglementaire n’a pourtant rien à envier à nos technocrates.

C’est un peu par le petit bout de la lorgnette que ce rapport du Sénat appréhende cette profusion de normes en voulant en libérer les collectivités locales. La multiplication des normes est tout d’abord générée par le turbo normatif de l’Union européenne avec sa fabrique de textes qu’est la Commission. Ainsi, c’est tout un champ normatif qui échappe au législateur français mais aussi à l’administration de notre pays. L’un des problèmes de cohérence normative est d’ailleurs que les technocrates hexagonaux n’ont pas renoncé face à ceux de Bruxelles. C’est souvent le concours d’intelligence.

Le problème de l’hypernormalisation

Mais surtout, l’hypernormalisation est un phénomène sociétal tellement puissant que la lutte contre l’étouffement des normes ne passera pas seulement par leur rationalisation ou l’étude rigoureuse de leur impact pour aboutir, le cas échéant, à l’abandon des règles inadéquates.

Le problème majeur des normes est avant tout l’objectif commun de la plupart d’entre elles. Elles ont en commun de prétendre protéger. Les États, mais aussi l’Union des États lorsqu’il décident de collaborer comme en Europe, ont aujourd’hui la hantise du risque. L’encadrement de toutes les activités humaines par des normes est justifié par cet impératif de protection, dont l’idéal est le risque zéro. C’est ainsi que la norme qui se veut protectrice de celui à qui elle s’applique est aussi protectrice de celui qui l’applique, voire qui l’édicte. Tout le monde est alors protégé. S’il se passe quelque chose qui dépasse la norme, c’est la faute de personne, il n’y a pas de responsabilité, il n’y a pas de victime.

La crise de la norme a fait l’objet d’un colloque organisé par le Conseil d’État fin 2022. Cet évènement a donné lieu à un concert de critiques sur une multiplication des règles au sens large, toujours plus détaillées, tatillonnes souvent, largement impuissantes à résoudre les problèmes qu’elles entendent vouloir régler, et au final contre-productives au plan économique et social, lorsqu’elles ne sont pas inutilement liberticides. La source du problème n’a toutefois qu’été à peine évoquée. La norme n’est que la déclinaison de cet adage qui veut que gouverner c’est prévoir. Donc celui qui ne prévoit pas tout serait un mauvais gouvernant.

Les recours judiciaires en matière de responsabilité civile ou pénale contre les décideurs publics qui se multiplient ne sont que la conséquence de ce principe qui s’est ancré dans notre culture sociétale de protection qui va jusqu’au quoiqu’il en coûte. C’est aujourd’hui ce risque judiciaire qui est devenu l’affluent puissant d’un fleuve normatif toujours plus vigoureux.

On ne peut pas tout à la fois attendre tout de l’État ou de la puissance publique et se plaindre de la prolifération des normes.

C’est donc le modèle sociétal qui doit être questionné si l’on souhaite réellement lutter contre cette inflation normative qui va jusqu’à éteindre l’initiative individuelle. Se libérer des normes c’est accepter de prendre le risque qu’elles ne soient pas là pour nous protéger.

La question centrale n’est donc pas celle de l’efficacité de la norme mais celle de l’acceptation de son retrait, c’est-à-dire de l’acceptation du risque que chaque individu peut assumer en son âme et conscience.