Politique fondée sur la science ou sur les preuves : un examen critique

Un article de Risk-monger

Les personnes comme moi affirment souvent que nous avons besoin d’une politique fondée sur la science. Les réglementations doivent suivre les meilleures preuves disponibles et des agences européennes ont été créées pour fournir ces informations aux décideurs politiques. Mais cela signifie-t-il pour autant que les preuves scientifiques sont les seules que les décideurs politiques doivent prendre en compte ? Existe-t-il d’autres types de preuves qui peuvent être tout aussi utiles dans le processus décisionnel ? Et comment les pondérer ?

Lorsque deux piliers de l’establishment des affaires publiques de Bruxelles rédigent un article sur l’amélioration de la réglementation européenne et la politique fondée sur des preuves pour le Collège d’Europe, toute personne impliquée dans l’arène politique européenne devrait y prêter attention. Lorsque leur étude remet en cause de nombreuses hypothèses dans le processus politique de l’UE, seuls les imbéciles ne prêteraient pas attention. Comme le thème provocateur m’a attiré, j’ai saisi l’occasion d’écrire cette critique et, je l’espère, de poursuivre le dialogue que leur article a entamé.

Il n’est pas exagéré de dire que Daniel Guéguen et Vicky Marissen sont des icônes dans l’arène politique bruxelloise.

Daniel a dominé les débats agricoles au cours des années d’évolution des politiques agro-techniques de l’Union européenne en dirigeant deux associations commerciales agricoles clés dans les années 1980 et 1990.

Vicky a su allier l’excellence académique à plus de vingt ans d’expérience en matière de lobbying. Elle est devenue un pilier des cours de formation sur les politiques de l’UE et de la modération d’événements.

Il y a des années, lorsque je donnais des cours sur le lobbying européen, j’utilisais l’un des 15 livres de Daniel comme manuel de cours. J’ai donc été très intéressé par la lecture de son document de recherche : Science-based and evidence-based policy-making in the European Union : coexisting or conflicting concepts ? (L’élaboration de politiques fondées sur la science et sur les faits dans l’Union européenne : concepts coexistants ou contradictoires ?).

L’article pose un défi : la politique fondée sur la science est-elle synonyme de politique fondée sur les preuves, et si non qu’est-ce que cela signifie pour le processus réglementaire européen ? Sont-elles compatibles ? Nous voulons une politique fondée sur des données probantes mais la plupart des acteurs du monde du risque partent du principe que cela signifie que les politiques doivent s’appuyer sur les meilleures recherches et données scientifiques disponibles. Mais qu’en est-il s’il existe différents types de preuves de valeur au-delà des preuves scientifiques ? Comment sont-elles et comment devraient-elles être pondérées dans le processus décisionnel de l’UE ? Comment pouvons-nous garantir que les politiques de l’UE utilisent les meilleures preuves et les meilleures données scientifiques ?

Les auteurs ont basé leur article sur la recherche fondée sur plusieurs études de cas, sur des entretiens avec des fonctionnaires et des experts clés de l’UE et sur plus de 60 ans de leur expérience combinée au cœur de l’arène politique européenne.

 

Définition de la science et des preuves

Les deux termes, science et preuve, sont eux-mêmes fluides.

Guéguen et Marissen commencent leur article par plusieurs définitions. Si la science peut être définie à partir de sa méthode, elle s’appuie également sur des preuves qui peuvent être biaisées dans leur collecte ou leur interprétation. Les preuves (leur qualité, leur source et la manière dont elles sont recueillies) devraient donc être au centre de nos préoccupations. Comme on l’a vu avec le développement par la Commission Européenne de sa stratégie « Green Deal », le processus politique utilise ces variations dans les degrés de preuves pour étendre ses intérêts et son influence.

Dans ce contexte, l’étude examine comment les agences européennes procèdent aux évaluations des risques réglementaires. Les agences ne font pas réellement de la « science », mais plutôt des évaluations de la recherche scientifique et se situent donc quelque part entre la science et la gouvernance. Les évaluations sont réalisées pour répondre à une question (de préférence sous la forme courte d’un « oui » ou d’un « non ») plutôt que pour valider une théorie ou s’engager dans un processus de découverte.

J’irais même un peu plus loin en me demandant ce qui arrive quand les évaluations des risques sont fondées sur des domaines scientifiques très différents. Les chimistes et les biologistes adoptent des approches différentes pour déterminer et évaluer les expositions à la toxicité. Un chimiste hiérarchisera les niveaux de dose selon des critères paracelsiens, alors que les biologistes envisagent des relations plus complexes.

Pendant la pandémie de Covid-19, il était clair que les virologues et les épidémiologistes n’avaient pas la même opinion sur la rigueur des mesures de confinement. Ces différences d’approche ont donné lieu à des conseils différents sur le degré de précaution à adopter dans nos réponses politiques.

 

Formes de preuves

Guéguen et Marissen s’efforcent d’établir comment les décisions politiques font souvent appel à différentes formes (types) de preuves.

Cela a été une prise de conscience biaisée pour moi car mon univers centré sur la communication des risques se concentre sur la détermination des meilleures preuves scientifiques disponibles (fondées sur des recherches solides, des données bien répliquées et des paradigmes rationnellement fondés). J’aurais donc tendance à ignorer d’autres types de preuves que ma chambre d’écho considérerait comme « moins rationnelles ». Certains appelleraient cela du scientisme ; j’ai été formé pour considérer cela comme du bon sens.

Quelles sont les formes de preuves ? Le document cite la législation alimentaire générale de l’UE de 2002, selon laquelle les preuves sont également basées sur « des facteurs sociétaux, économiques, traditionnels, éthiques et environnementaux ». À juste titre, les auteurs n’opposent pas les preuves scientifiques aux autres formes de preuves et toutes doivent être prises en compte dans les études d’impact réglementaire. Mais nous devons être conscients que notre processus décisionnel peut s’appuyer sur d’autres éléments, non scientifiques.

Au milieu des années 2000, j’étais le rapporteur d’un rapport de conseil politique de l’EURAB qui examinait les différents « cadres cognitifs » ou formes de connaissances (similaires à ce que Guéguen et Marissen appellent les types/formes de preuves). Le rapport de l’EURAB examinait comment les groupes de patients pouvaient apporter des contributions différentes, fondées sur l’expérience, au processus de recherche médicale, comment les agriculteurs pouvaient « savoir » des choses d’une manière pratique que les agronomes ne connaissaient pas ou comment les sages-femmes recueillaient des connaissances par la pratique. Deux décennies plus tard, ce que j’avais appelé des formes de connaissances peut facilement s’intégrer dans ce que cet article appelle des formes de preuves.

Les auteurs indiquent les défis auxquels sont confrontés les conseils politiques fondés sur la science et admettent que les ambitions sont peut-être trop élevées.

« … lorsque nous parlons de « science » dans un contexte européen, la discussion porte en réalité sur la manière dont les résultats de la recherche scientifique sont interprétés et appliqués par les différents acteurs impliqués dans l’élaboration des politiques et par la société en général. L’un des principaux défis consiste donc à faire en sorte que la science soit utilisée de la manière la plus objective possible, plutôt que d’être dominée par les caprices de l’opinion publique, les conflits idéologiques et d’autres considérations subjectives. Un autre défi consiste à concilier les preuves scientifiques avec d’autres formes de preuves, ainsi qu’avec les divers facteurs politiques, sociétaux et autres facteurs non scientifiques qui influencent le processus de gouvernance. »

En d’autres termes, nous devons gérer les preuves scientifiques avec d’autres formes de preuves et d’autres facteurs influents dans le processus de prise de décision. Cela soulève toute une série de questions. Quels facteurs seraient suffisants pour permettre à d’autres types de preuves d’avoir une valeur dans le processus décisionnel ?

« Nous venons de vivre une expérience déterminante pour une génération avec la pandémie de coronavirus Covid-19. C’est un bon exemple de la manière dont des facteurs politiques et sociétaux et d’autres facteurs non scientifiques ont influencé le processus de gouvernance. Dans les premiers jours de la pandémie, alors que les preuves scientifiques n’étaient pas validées et que les expériences passées étaient inappropriées, le discours public était brut, intense et fondé sur des valeurs. Les gouvernements qui ne maîtrisaient plus les compétences de base en matière de gestion des risques, ont rapidement désigné des scientifiques qui se sont présentés aux conférences de presse pour partager les données disponibles et les meilleurs conseils. Ces personnes sont rapidement devenues des stars des médias, à la fois respectées et honnies au même niveau (en fonction de la forme de preuve considérée comme prioritaire).

Lorsque les taux d’infection par la Covid-19 ont mis à mal la capacité des infrastructures médicales, d’autres facteurs (économiques, sociaux, moraux et politiques) ont commencé à peser sur le processus décisionnel. La Suède, par exemple, a été critiquée pour ne pas avoir suivi la « sagesse conventionnelle » selon laquelle le confinement était le seul moyen de contrôler le virus (mais des restrictions légales suédoises limitaient ces décisions). Aux États-Unis, le port du masque est devenu une décision à caractère politique, les libertés individuelles fondamentales ayant été opposées aux valeurs collectives. Les opinions des épidémiologistes ont été ignorées par ceux qui ne voulaient pas, moralement, accepter que certaines populations vulnérables souffrent davantage. Comme nous l’avons mentionné plus haut, le fait que pendant cette crise différents types de scientifiques (comme les virologues et les épidémiologistes) aient donné aux décideurs politiques des conseils différents, fondés sur différentes formes de preuves, n’a pas aidé. La soupe politique de la Covid-19 ressemblait davantage à une ratatouille, car les différents acteurs ont choisi les preuves qui correspondaient à leurs valeurs. »

 

Non-respect des meilleures données probantes

L’article examine plusieurs études de cas, depuis le fait que la Commission européenne n’a pas tenu compte de l’avis de ses agences de recherche sur le glyphosate jusqu’aux tentatives de réglementation des OGM, en passant par les déclarations politiques actuelles qui sous-tendent la stratégie du Green Deal de l’UE.

Les affaires du glyphosate et des OGM ont révélé des failles importantes dans le processus de gestion des risques de l’UE. Malgré les avis clairs des experts de l’EFSA et de l’ECHA, l’article note comment la Commission, le Parlement européen et les gouvernements des États membres ont sapé l’autorité de ces agences scientifiques en permettant qu’un poids égal (sinon supérieur) soit accordé à l’opinion publique tout au long du processus. On peut se demander si ces gouvernements n’ont pas simplement cédé aux fortes protestations des écologistes et comment ils ont déterminé le poids de l’opinion publique (par rapport aux voix des agriculteurs et des consommateurs).

Et cela soulève une bonne question.

Si un pesticide ou un OGM donne lieu à des preuves scientifiques suffisantes pour répondre aux exigences d’une évaluation réglementaire des risques, mais qu’il existe une aversion générale du public pour les OGM et les pesticides en général (et une méfiance à l’égard des entreprises qui les fabriquent), cela constitue-t-il alors une preuve sociale/politique/éthique suffisante ? Qu’en est-il des facteurs économiques ou de concurrence ? Qu’en est-il des implications éthiques liées à l’accentuation des niveaux de sécurité alimentaire dans les pays plus pauvres et dépendants des importations alimentaires en raison de la grande valeur accordée par l’Europe aux aliments « produits naturellement » ?

En comparant le principe d’innovation au principe de précaution, Guéguen et Marissen estiment que les régulateurs doivent mieux communiquer les avantages de ces technologies à leurs populations.

Aujourd’hui, je me demande quels dirigeants politiques auraient la colonne vertébrale ou le courage pour s’atteler à une telle tâche.

Le problème est cependant plus profond. Avant le Livre blanc sur la gouvernance publié en 2001 par la Commission européenne, les « hommes en blouse blanche » qui prenaient les « décisions en coulisses » ne se seraient pas souciés de ce que le public « ressentait » par rapport aux meilleures preuves scientifiques disponibles. Mais avec l’évolution de 2001 vers une approche plus participative et d’engagement public, d’autres formes de preuves ont été valorisées dans le processus décisionnel (indépendamment du fait que ces voix fortes provenaient d’une petite partie du « public »). L’article relève qu’au cours des dernières décennies, on a assisté à une tendance constante à s’éloigner de l’approche de la gestion des risques pour se rapprocher de l’approche de précaution, fondée sur les dangers.

 

Systèmes de conseil scientifique

L’article passe en revue les différents types d’agences scientifiques et de mécanismes de conseil européens. Il s’agit d’une bonne vue d’ensemble de la manière dont les preuves scientifiques sont gérées et de l’argument selon lequel il existe un certain chevauchement qui pourrait être problématique.

Toutefois, l’article ne reconnaît pas le rôle du poste éphémère de conseiller scientifique en chef de l’UE, avant que celui-ci ne fût aboli à la suite d’une campagne coordonnée d’ONG militantes. Anne Glover (voir photo de couverture) rappelait aux gens qu’ils avaient droit à leurs propres opinions sur, par exemple, les OGM, mais pas à leurs propres faits (et pour cela, elle a subi une attaque soutenue et injuste). Les auteurs de l’article se sont penchés sur les performances du SAM (Scientific Advice Mechanism) et ont donné des conseils sur la manière d’étendre son rôle.

Mais le SAM était un compromis pour justifier la suppression de la présence d’un scientifique dans la salle pour conseiller le président de la Commission européenne et le cabinet sur des questions technologiques complexes. En tant que conseil auquel on fait appel de manière ad hoc (avec des délais de publication de leurs délibérations), le SAM n’est guère une alternative viable au rôle vital qu’Anne Glover avait tenu pendant son affectation à Bruxelles. Il est clair que les déclarations scientifiquement analphabètes qui sous-tendent les politiques du Green Deal démontrent que le SAM était un mauvais compromis à l’effet limité.

Guéguen et Marissen ont critiqué la manière dont la Commission européenne mène ses consultations et ses études d’impact (pour s’appuyer sur d’autres formes de preuves à mettre en œuvre dans le processus politique). Ils invitent les services de la Commission et le secrétariat général à mieux examiner la manière dont la Commission européenne mène ses études d’impact.

En effet, pour en revenir à la débâcle du Green Deal, il y a eu de nombreuses consultations sur la stratégie Farm2Fork et tout au long du processus pas un seul élément des objectifs ambitieux de la Commission européenne n’a été reconsidéré ou modifié. Un conseiller scientifique en chef aurait mis cette question sur la table.

 

Conclusions et recommandations

L’article se termine par plusieurs recommandations visant à améliorer le rôle des données probantes dans le processus politique de l’UE.

 

Un livre blanc sur la science et la législation européenne

Les auteurs considèrent qu’il s’agit d’un point de départ qui pourrait apporter une certaine clarté sur la manière de simplifier et d’harmoniser les règles. Je ne voudrais pas minimiser l’impact que cela pourrait avoir. Pour l’instant, il n’y a pas d’orientation claire sur la manière dont la politique, à savoir la précaution, devrait être utilisée sur des questions complexes (d’où les abus). Je ne saurais trop insister sur cette nécessité. Depuis des années, je réclame un livre blanc de l’UE sur la gestion des risques afin d’articuler le processus d’utilisation de la précaution.

 

La création d’un code administratif

Avec la structure en silo et l’approche ad hoc des différentes questions politiques, il n’existe pas de code de pratique clair sur la manière dont les preuves doivent être prises en compte. Si je suis d’accord sur le fait qu’il doit y avoir des règles de procédure fixes sur la façon dont quelque chose comme le principe de précaution ou l’approche fondée sur le danger doit être utilisé, la complexité de nombreuses questions dans une diversité d’États membres ferait de ce code un champ de mines propice aux dérogations.

 

Renforcer le rôle du Mécanisme d’Avis Scientifique (SAM) et du Centre Commun de Recherche (CCR)

La Commission dispose d’un accès suffisant à une expertise et à des preuves de qualité, mais elle doit les respecter. Le CCR joue déjà un rôle d’arbitre en se montrant souvent très critique à l’égard du niveau de preuves scientifiques qui sous-tend certaines politiques de la Commission (comme Farm2Fork ou son interdiction des néonicotinoïdes).

Un fonctionnaire de la Commission m’a avoué, à propos des néonics, qu’il avait demandé une étude (et non un rapport) au CCR ; l’avantage d’une étude est que si les conclusions sont défavorables, on peut simplement demander au CCR de revenir en arrière et d’étudier à nouveau la question. Pour ma part, j’ai perdu confiance dans la manière dont les autorités publiques utilisent les preuves scientifiques et le Mécanisme de Conseil Scientifique de la Commission est un bon exemple de la création d’une organisation complexe où les questions problématiques finissent par prendre la poussière plutôt que d’utiliser les meilleures preuves disponibles pour prendre des décisions politiquement difficiles. Le conseiller scientifique principal auprès du président de la Commission européenne était beaucoup plus efficace.

 

Harmoniser le fonctionnement de l’ECHA, de l’EMA et de l’EFSA

Les auteurs ajoutent que la Commission doit respecter, suivre et communiquer les conclusions de ses agences. Il existe clairement un chevauchement des fonctions mais l’harmonisation des agences serait assez compliquée. Chaque agence ou autorité a évolué en fonction des événements et des processus réglementaires et leurs différentes approches en sont le reflet. Il s’agit peut-être d’un argument clair en faveur de la nécessité d’une réforme en profondeur des agences scientifiques, mais si l’on considère l’histoire, il faudrait un dirigeant courageux pour ouvrir cette boîte. Une fois de plus, j’ai le sentiment que réformer le processus depuis l’intérieur des institutions européennes ne porterait guère de fruits.

 

Mieux légiférer : améliorer les études d’impact

Ce point est important mais comme le reconnaissent Guéguen et Marissen il y a un énorme travail à faire.

Lorsque je participais au processus réglementaire REACH, les analyses d’impact sortaient toutes les semaines, utilisant souvent des méthodologies différentes pour arriver à des conclusions différentes. Quelques années plus tard, le rapporteur de la directive sur l’utilisation durable a ignoré toutes les études d’impact. Je pense qu’une étude d’impact devrait être un outil permettant d’ouvrir le discours politique et ne pas être utilisée comme la légitimation a posteriori d’une politique.

 

Je suis tout à fait d’accord avec les auteurs de cette étude pour dire qu’il doit y avoir une culture pro-science au sein de la Commission européenne mais comme ils l’admettent également cela semble aller dans l’autre sens. Depuis Churchill, l’opinion des décideurs politiques est que « les scientifiques doivent être aux avirons, mais pas à la barre » (« scientists should be kept on tap, but not on top »), et je ne pense pas que la réforme des agences et des panels déjà en place créera cette culture. Les avirons ne font avancer que lorsque l’on (veut) les utiliser.

Les preuves scientifiques doivent être au cœur des décisions politiques et il doit y avoir une organisation ou une personnalité publique forte prête à se lever et à s’assurer que les faits ne sont pas ignorés dans le processus. Ce leadership peut-il venir de l’intérieur des institutions ? Le directeur de l’EFSA, Bernhard Url, est depuis longtemps la voix interne la plus forte en faveur de la science (rappelez-vous son propos sur « la science sur Facebook »), mais que se passera-t-il si la Commission choisit d’ignorer ses conseils ou de l’obliger à se conformer ? Ce fut une expérience douloureuse que de regarder Url lutter pour expliquer au Parlement européen que le Document d’Orientation sur les Abeilles corrompu a été imposé à l’EFSA.

Il y a clairement un trou dans le processus politique de Bruxelles qui doit être comblé.

Alors que l’article de Guéguen et Marissen faisait l’objet de recherches, j’avais soumis un article avec ma propre idée sur la nécessité d’une sorte d’organisation de surveillance scientifique pour garantir que les preuves scientifiques restent au premier plan des discussions politiques. Je soutiens qu’il doit s’agir d’un organisme externe qui n’a pas peur de s’impliquer dans le processus désordonné et bruyant (et j’ai jusqu’à présent reçu des réactions intéressantes). Je suis actuellement en discussion avec les parties intéressées et j’organiserai un atelier au printemps pour examiner la meilleure approche.

L’article de Guéguen et Marissen devrait être considéré comme l’ébauche d’un livre. Je me suis retrouvé, dans ma tête, à développer chaque point, à faire valoir que certaines affirmations ne vont pas assez loin et à remettre en question la direction prise par la Commission européenne au cours des deux dernières décennies.

Guéguen et Marissen ont suscité une profonde réflexion (j’ai dû supprimer quatre paragraphes où mes pensées s’égaraient – ces paragraphes constituent désormais la base d’un autre article de Risk-Monger). Ils ont fait un excellent travail en soulignant les questions sérieuses qui doivent être abordées sur la science, les preuves et l’élaboration des politiques de l’UE, et c’est une excellente étape dans un débat depuis longtemps nécessaire qui devrait avoir une influence profonde sur le futur processus politique européen. Et pour cela, je félicite les auteurs.

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