Après avoir vu dans un premier article les causes de l’inflation législative, il conviendra de voir dans un second article les remèdes possibles contre le problème de la surproduction normative, caractéristique de l’inflation législative. Si le débat de la simplification du droit a été porté par le candidat Gaspard Koenig à l’élection présidentielle, force est de constater que ce thème a un peu disparu des débats, s’il y a déjà eu des débats pendant cette campagne.
Malgré cela, le problème du trop-plein législatif n’en demeure pas moins réel et problématique, que ce soit au niveau de la qualité de la loi ou simplement de son application et par là son respect.
Comme le rappelait Frédéric Bastiat :
« Le moyen le plus sûr pour faire respecter les lois et de les rendre applicables ».
Or, quand la loi relève d’un savoir technique et non politique, son application devient compliquée par le simple fait de sa technicité. Par l’inflation législative, la loi a perdu sa fonction d’un cadre stable de la vie en société, d’une reine occupant une place en surplomb dans la société. Elle est aujourd’hui considérée comme le « diktat de la majorité » (Bruno Léoni), diktat auquel on tente de s’opposer par tous les moyens. Aujourd’hui, trop de droit tue le droit, l’initiative privée se voit limitée et parfois bloquée par un règlement ou par une loi, amenant soit à renoncer soit à désobéir.
Pour rappel, il y a inflation législative quand la production législative est supérieure à la demande législative. Le trop-plein de droit endort l’action et diminue la spontanéité individuelle.
Selon le doyen Jean Carbonnier, le système juridique idéal aurait trois éléments :
Tout d’abord, ce système normatif verrait une limitation du nombre de normes, équilibrées avec les besoins normatifs réels.
Ensuite, ce système normatif devra être clair, notamment dans la répartition de la compétence normative et dans ses rapports avec d’autres systèmes normatifs.
Enfin, pour avoir une sobriété normative, le système normatif ne saurait tomber dans le piège des droits subjectifs, se multipliant au gré des diverses minorités agissantes, et où les droits objectifs devraient rester les éléments premiers de l’ordre normatif.
Dès lors, pour éviter que la mithridatisation juridique ne s’amplifie, des solutions doivent être posées. Ainsi, quatre propositions seront étudiées ici, pour lutter contre l’inflation législative.
La formation à la légistique
Trop souvent oublié, le droit est avant tout un art, « l’art du juste et de l’utile », comme le diraient les juristes romains, les prudentes. Savoir faire une loi est un art, et non un simple acte technique relevant d’un technicien enfermé dans son bureau. Il faut donc cultiver une culture de la légistique, pour que la production normative soit la plus simple possible.
Selon le Larousse, la légistique est « l’ensemble des règles, principes et méthodes utiles à la conception et à la rédaction des textes législatifs et réglementaires, visant, du point de vue de la forme et du fond, à assurer la cohérence et l’efficacité de ceux-ci ».
La légistique souffre d’une faible connaissance en France, d’où l’importance de la formation. Cette formation devrait se faire dès la licence de droit. D’abord proposée en bonus en licence, elle devrait faire l’objet de cours obligatoires en master et plus encore, dans les écoles de la haute administration publique. La légistique doit aussi concerner les élus locaux notamment pour les actes administratifs. La légistique concourt à la qualité du droit et à sa simplification. La formation à la légistique permettra notamment d’améliorer la présentation des textes évitant les neutrons législatifs, les logorrhées normatives. Cela permettra aussi de perfectionner le processus d’élaboration des textes.
Améliorer l’évaluation et le contrôle des normes
Pour éviter que les lois soient faites sans d’autres intérêts que satisfaire un électorat ou l’opinion publique, celles-ci doivent faire l’objet d’un contrôle approfondi.
Le champ de l’évaluation doit aussi bien être ex ante que ex post. Dès lors que l’on soumet un projet ou une proposition de loi, il faut se demander si cette loi en vaut le coût, si la jurisprudence ne pourrait pas pallier la difficulté ou si la loi en préparation ne fragiliserait pas les situations acquises et la sécurité juridique. Mais c’est aussi ex post que l’évaluation doit aussi porter, pour vérifier si la loi a rempli ses objectifs, si elle a été globalement appliquée, globalement respectée et surtout, si elle a été comprise.
Si ce n’est pas le cas, il faudra procéder à son abrogation immédiate ou à effet différé. Demander à des parlementaires de contrôler eux-mêmes les normes dont ils en sont la source concurrente avec le gouvernement serait contre-productif. Il vaudrait mieux renforcer le rôle du Conseil national d’évaluation des normes, lui permettant d’indiquer quelles normes n’ont pas atteint leur objectif, et donc faire un suivi de chaque norme produite.
L’abrogation des lois inutiles et l’instauration d’une règle d’or législative
Le trop-plein de droit qui se caractérise par l’empilement des normes ne permet pas de distinguer les normes utiles, de celles qui ne le sont pas.
Bien que nécessaires, les travaux réalisés par les commissions BALAI (abrogation des lois anciennes et inutiles) du Sénat ne permettent pas de tailler dans la surabondance normative. Dès lors, le garde des Sceaux devrait avoir des prérogatives plus étendues notamment en matière de contrôle de la qualité du droit. Il devrait être véritablement un ministre de la Loi. En association avec le CNEN, qui proposerait les coupures à faire, le garde des Sceaux se devrait de présenter un texte pour abroger les dispositions caduques, inappliquées ou inapplicables, qui contreviennent à la qualité du droit et à sa simplification. On pourrait tout aussi bien faire entrer par une loi organique l’obligation de limiter le nombre de textes normatifs par an, que ce soit des propositions de lois ou des projets de loi.
De plus, des révisions des dispositions précédentes devraient être faites, par exemple dans le Code pénal, pour observer si tel ou tel infraction y a encore sa place. Parmi les 16 000 infractions que comporte notre droit français, certaines devraient par exemple faire l’objet de révision ou d’abrogation.
Donner plus de place à l’initiative privée par la normalisation
Pas d’inquiétude, la normalisation ici ne fait pas référence aux normes émanant du pouvoir politique mais des normes établies par l’initiative privée, tels que les AFNOR ou ISO.
La norme permet de simplifier le droit en laissant à l’initiative privée le soin de s’occuper des questions techniques notamment sur certains produits. Elle est un outil consensuel, volontaire, permettant d’être flexible au gré des situations. La norme est un outil efficace car comme disent les Allemands, les normes font le marché. Celui qui la contrôle peut donc avoir davantage de parts de marché. La norme est un véritable patrimoine vivant qui permet de résoudre des difficultés techniques. Elle fait l’objet d’un consensus pour son élaboration et fait l’objet de révisions quinquennale sauf urgence. Les normes ont un effet anticipateur du fait de ces révisions. Enfin, elles sont un puissant outil d’intelligence économique pour la conquête de marchés. La norme permet là aussi de réduire l’inflation normative.
