Réglementation bancaire et shadow banking : quelle influence sur l’économie

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La réglementation bancaire doit s’assouplir pour que diminue le poids de la finance de l’ombre et de ses éventuelles variantes dans l’économie.

Par Adnan Valibhay.

« Le véritable ennemi, j’allai dire le seul, parce que tout passe par chez lui, le véritable ennemi si l’on est bien sur le terrain de la rupture initiale, des structures économiques, c’est celui qui tient les clefs… c’est celui qui est installé sur ce terrain là, c’est celui qu’il faut déloger… c’est le monopole ! terme extensif… pour signifier toutes les puissances de l’argent, l’argent qui corrompt, l’argent qui achète, l’argent qui écrase, l’argent qui tue, l’argent qui ruine, et l’argent qui pourrit jusqu’à la conscience des hommes ! » – François Mitterrand, Congrès d’Épinay, 1971

Par ses paroles pleines d’éloquence, l’ancien président de la République affirme le danger de l’argent. Celui-ci s’étend bien évidemment à son commerce, soit à l’activité bancaire qui, sans régulation, peut vite dégénérer et nuire au bien commun.

La réglementation bancaire du XIXe siècle à nos jours

Au XIXe siècle, ce commerce se développe grâce à l’apparition de la monnaie fiduciaire également connue sous le nom de billets de banque, mais aussi par les monnaies scripturales comme les chèques, en plus, bien entendu de l’avènement des sociétés par actions et du capitalisme. En cette période, la liberté contractuelle est très importante, il y a peu de législations ou de réglementations.

C’est à cette époque que se développent de grandes banques françaises tel que Le Crédit Lyonnais. Cependant, cette expansion connaît un coup d’arrêt retentissant avec la crise économique de 1929 qui entraîne une dévaluation croissante de la monnaie. À partir de là, l’activité bancaire sera plus réglementée que jamais.

C’est ainsi qu’au XXe siècle, l’État renforce son autorité sur les banques tout en imposant des contrôles. Aux États-Unis, Roosevelt sépare notamment les activités de banque de dépôt des activités de banque d’affaires. En France, est édictée une loi de 1930 sur la profession bancaire.

Ce n’est toutefois pas une loi de contrôle, mais plus une loi de moralisation et d’assainissement. Le contrôle intervient par les lois du 13 et 14 juin 1941 qui introduisent un réel contrôle des banques assorti d’une réglementation bancaire et de peines de sanctions disciplinaires.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, en décembre 1945, des lois sont adoptées pour nationaliser le secteur bancaire. Dans les années 1950 et 1960, on assiste à un nouvel essor de cette activité mais aussi à une diversification car les banques se déploient sur les marchés financiers, dans l’immobilier et dans l’industrie tout en s’internationalisant.

Vient ensuite la loi bancaire du 24 janvier 1984 qui est d’une importance significative en ce qu’en plus d’abroger le système mis en place par les lois de 1941 et de décembre 1945 en créant le statut générique des établissement de crédits, elle ouvre la voie aux privatisations des banques nationales. Celle-ci s’est accompagnée logiquement d’un phénomène de concentration du secteur caractérisé par une baisse de plus en plus constante des acteurs du marché de l’offre. Néanmoins, cela ne s’est nullement traduit par une déréglementation des activités bancaires, bien au contraire.

À partir de la fin du XXe siècle, le blanchiment, la lutte contre le financement du terrorisme sont au cœur de la régulation du secteur bancaire. Il s’agit d’endiguer ce fléau non pas seulement au niveau national mais également au niveau international. L’Union européenne s’est donc intéressée à cette thématique par ses cinq directives anti-blanchiment (DAB). Tout en s’inspirant des travaux du Groupe d’action financière (GAFI), ces dernières tendent à une réglementation bancaire de plus en plus stricte et restrictive.

Toutes ces normes de plus en plus européanisées peuvent néanmoins s’adapter à la force des évènements. Les marges de manœuvre prévues dans les dispositions réglementaires mises en place depuis la crise financière de 2008 pour faire face aux situations de crise et aux problèmes qui en découlent se sont révélées efficaces, aucune banque n’ayant fait faillite. Une question reste néanmoins en suspens : les assouplissements réglementaires seront-ils ponctuels ou pérennes ?

Qu’est-ce que le shadow banking ?

Cette expression renvoie à l’intermédiation non bancaire. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, elle ne désigne pas non plus une activité bancaire illicite ou illégale.

Le Conseil de stabilité financière (CSF) le définit comme « un système d’intermédiation du crédit impliquant des activités et des entités se trouvant potentiellement à l’extérieur du système bancaire ».

Ce peut donc être des entités accordant des financements sous différentes formes mais qui ne sont nullement habilitées à recevoir des fonds du public. La finance de l’ombre englobe ainsi à titre non exhaustif : les fonds d’investissement, les fonds de titrisation, les plateformes de financement participatif et tant d’autres acteurs. Ceux-ci pèsent de plus en plus lourdement dans l’économie mondiale tout en étant critiqués pour leur rôle dans le déclenchement de la crise des subprimes.

Ce secteur interroge beaucoup précisément car il est très mal délimité, ce qui conduit à une absence relative de réglementation. Cette prétendue carence de l’État alléguée par certains doit néanmoins être fortement relativisée étant donné que le Comité européen du risque systémique (CERS) a compétence pour réfléchir et donc inciter le législateur communautaire à réguler ce secteur ou tout du moins certains de ses principaux protagonistes notamment les fonds de titrisation.

La finance de l’ombre s’est développée dans les années 1980 lorsque les marchés financiers étaient considérés comme auto-régulants. La titrisation, technique financière par laquelle des actifs illiquides comme des créances sont transformés en valeurs mobilières par le biais de sociétés ad hoc, apparaît alors comme un moyen de couverture des risques de change et de taux.

Seulement, ces montages financiers sont peu à peu devenus complexes puis spéculatifs, présentant ainsi des risques élevés d’ordre systémique. Sachant qu’à chaque nouvelle crise, les ratios de liquidité et de solvabilité exigés par les Banques centrales augmentent, les établissements bancaires tendent à perdre en rentabilité. Ceci les amène donc à utiliser la titrisation pour faire disparaître de leurs bilans leurs actifs les plus risqués en les revendant, une fois convertis en produits dérivés, sur les marchés financiers.

Hélas, cette pratique peut se révéler extrêmement périlleuse comme l’a illustré la crise des subprimes de 2007, car elle affecte directement le système bancaire traditionnel et international.

Le shadow banking bénéficie d’un immense succès en raison des contraintes auxquelles il répond mais aussi des besoins auxquels sont confrontés les investisseurs. En effet, les banques traditionnelles, excessivement réglementées, peuvent de moins en moins y subvenir. Il constitue donc un palliatif au manque criant de liberté contractuelle caractérisant désormais le secteur bancaire, tout en permettant de nourrir la boucle crédit-consommation-croissance du système capitaliste.

Ce système parallèle tend à se développer avec vigueur lorsque les taux d’intérêts sont bas, que les investisseurs cherchent de plus gros rendements, quand il y a une forte demande d’actifs de la part des assurances ou des fonds de pension par exemple, et, quand la régulation bancaire se durcit. Soit tout ce qui caractérise structurellement notre environnement économique européen bien en amont de la crise provoquée par la Covid-19.

Quelles solutions face au shadow banking ?

Constantin Mellios et Jean-Jacques Pluchart dans un livre intitulé Le Shadow Banking publié en 2015 semblent appeler de leurs vœux à un encadrement plus sévère de la finance de l’ombre :

« Le chantier de la régulation du Shadow Banking semble devoir faire appel à un travail de l’ombre, austère, rigoureux et de longue durée, impliquant du courage politique, de la diplomatie internationale, et de l’expertise financière et comptable. »

Grégory Levieuge et Jean-Paul Pollin dans un article intitulé « Désintermédier : pourquoi, comment et que peut-on en attendre ? » paru dans la Revue d’économie financière en 2016 appellent également à une réglementation plus sévère de l’intermédiation non bancaire :

« Dans ce cas aussi, il faudrait éviter de se tromper de diagnostic et de remède. Celui-ci ne doit pas consister à alléger la régulation bancaire pour s’opposer à son contournement. »

Néanmoins, il semble opportun, à l’aune des accords de Bâle 4, à l’aube du « monde d’après », de reconsidérer ces positions. Réguler la finance de l’ombre risque d’amener aux mêmes écueils que ceux de la supervision bancaire, soit au développement d’un autre système parallèle visant à maximiser les profits des prêteurs tout en répondant aux besoins toujours plus nombreux des investisseurs.

La réglementation bancaire doit donc s’assouplir pour que diminue le poids de la finance de l’ombre et de ses éventuelles variantes dans l’économie.

Le cas du Hawala est très intéressant à cet égard. Ce système millénaire de transfert de fonds alternatif par lequel des personnes traditionnellement exclues des banques tendent à s’intégrer économiquement grâce à des réseaux souterrains, fonctionne à merveille sans intervention étatique. Le problème étant néanmoins que ce dispositif est de plus en plus détourné de sa finalité pour financer le terrorisme.

Ainsi, s’il est certain qu’une réglementation bancaire minimale, ne serait-ce que pour prévenir les activités précédemment évoquées, s’impose, il est tout aussi évident qu’une régulation excessive tend à se révéler contre-productive tout en étant problématique du point de vue de la croissance économique.

Summun jus, summa injuria – Cicéron –

« L’application excessive du droit conduit à l’injustice. »

Selon Portalis lui-même, « une excessive rigueur dans l’administration de la justice aurait tous les caractères d’une tyrannique oppression : summum jus, summa injuria. Le bien se trouve entre deux limites ; il finit toujours où l’excès commence » (Fenet, t. XIV, p. 123).

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