On ne fera pas disparaître le logement insalubre par de bons sentiments

L’habitat insalubre heurte les bons sentiments. C’est un effet pervers de la politique du logement menée en application des mêmes bons sentiments. Ces derniers créent ainsi un nœud gordien qu’on ne peut défaire qu’en le tranchant.

Par Thierry Foucart.

En novembre dernier, l’effondrement de trois immeubles insalubres à Marseille a provoqué la mort de huit personnes. Ce drame pose plusieurs questions concernant la législation sur le logement, le fonctionnement des services chargés de l’appliquer et les responsabilités des locataires et des propriétaires. Il faut expliquer ensuite comment de tels immeubles peuvent exister encore en France.

Insalubrité

En pratique, un logement est insalubre (indigne dans le langage courant) s’il est dangereux d’y habiter. Plus précisément « un immeuble, vacant ou non, est considéré insalubre lorsqu’il est dangereux pour la santé des occupants ou pour celle du voisinage du fait de son état ou de ses conditions d’occupation. »

L’insalubrité n’est pas toujours visible de l’extérieur : la présence d’amiante, de fils électriques nus, de peintures au plomb, des murs humides, des garde-corps rouillés, un escalier pourri, etc. créent des dangers pour la santé des occupants et des risques d’accidents.

Lorsqu’un immeuble ou un logement est insalubre, le préfet peut prendre différentes mesures suivant son état :

  • un arrêté d’ « insalubrité remédiable » lorsque des mesures peuvent être prises pour remédier à son insalubrité. L’une d’entre elles peut être l’interdiction temporaire d’habiter dans les lieux à partir d’une date fixée dans l’arrêté. Elle concerne les locataires et les propriétaires occupants. Une autre est l’obligation des propriétaires d’effectuer des réparations pour remédier à l’insalubrité, suivant les prescriptions figurant dans les arrêtés.
  • un arrêté d’ « insalubrité irrémédiable » lorsque la remise en état de l’immeuble est impossible ou trop coûteuse par rapport à sa valeur ; et le maire un arrêté « de péril » s’il risque de s’effondrer. Les baux sont annulés, les habitants doivent quitter définitivement leur logement dans un délai fixé par arrêté préfectoral ou municipal et l’immeuble peut être détruit après expropriation.

L’arrêté d’insalubrité peut avoir des conséquences importantes aux plans social et financier. Si les occupants sont obligés de quitter leur logement, les propriétaires ou les services municipaux doivent reloger les locataires dans des conditions financières analogues et à proximité. Les baux sont annulés dès le départ des locataires si l’insalubrité est irrémédiable. Les propriétaires occupants couvrent les frais de leur propre hébergement.

Dans les deux cas, les propriétaires doivent financer des travaux souvent importants de réparation, de mise aux normes ou de destruction dans le cas d’insalubrité irrémédiable. Ces travaux peuvent être aussi effectués d’office par le maire ou le préfet aux frais du propriétaire si ce dernier ne les fait pas réaliser. Un propriétaire récalcitrant s’expose à des poursuites judiciaires et à des condamnations sévères et, s’il ne peut les financer, peut être exproprié.

Il existe aussi des logements « indécents ». L’indécence est une notion légale : elle caractérise un logement trop petit ou insuffisamment équipé. Un immeuble insalubre est indécent, mais un immeuble indécent n’est pas toujours insalubre. Tout logement loué doit être décent.

Les causes de l’insalubrité

L’insalubrité d’un immeuble ou d’un logement apparaît progressivement et est due en général à un manque d’entretien pendant une longue période.

La loi de 1948, qui a bloqué les loyers à des niveaux extrêmement bas dans les grandes villes, a longtemps empêché les propriétaires bailleurs d’assurer l’entretien des immeubles et la mise aux normes régulière des appartements. Cette loi toujours en vigueur, ne concerne plus qu’une faible part du parc immobilier, mais elle a créé une situation difficilement réversible : les travaux nécessaires à la réhabilitation des immeubles sont devenus de plus en plus indispensables, mais aussi de plus en plus onéreux. Par exemple, dans de nombreux immeubles, les toilettes étaient communes entre deux étages (et y sont encore parfois, souvent inutilisées) et les conduites d’eau en plomb.

Cet encadrement a été complété par un décret de 2002, définissant les logements indécents interdits à la location. De nombreuses chambres de bonne, situées souvent au dernier étage des immeubles, parfois au rez-de-chaussée, étaient très petites, sans confort et n’ont pu être mises aux normes de décence. La conséquence est leur sortie du marché locatif, réduisant ainsi l’offre de petits logements à bas loyer, mais aussi l’absence d’entretien par les propriétaires qui n’en tirent plus de revenu (une autre solution a consisté à rassembler des chambres contiguës pour former des appartements de taille suffisante mais à des frais importants et d’un loyer beaucoup plus élevé).

À Paris en particulier, les trois-quarts des immeuble parisiens ont été construits il y a plus de cinquante ans, et 245 immeubles présentant un risque de dégradation ont été identifiés en 2018. L’insalubrité d’une partie d’entre eux est la conséquence de cette loi de 1948 et du blocage des loyers quasiment ininterrompu depuis. La situation à Marseille est différente, parce que c’est la construction des immeubles qui les a semble-t-il rendus fragiles. Selon Patrick Lacoste, urbaniste et membre de l’association « Un centre-ville pour tous », il y aurait à Marseille 200 immeubles extrêmement dangereux en centre-ville. Leur nombre serait important aussi à Toulouse, Montpellier et Nîmes. Pour le ministre du Logement Julien Denormandie, 450 000 logements au total sont considérés comme indignes en France.

On remarquera que les logements insalubres détectés sont toujours en ville, alors qu’il en existe aussi dans les campagnes. Certaines fermes ont encore un sol en terre battue, l’évacuation des eaux usées est inexistante, l’équipement électrique dangereux etc.

La détection de l’insalubrité

Dans les grandes agglomérations, des équipes municipales sont chargées de la détection de ces immeubles et « toute personne (occupant, voisin, association…) ayant connaissance de faits révélant l’insalubrité d’un immeuble doit avertir le maire de la commune. »

La question qui vient naturellement à l’esprit est la suivante : comment les immeubles dégradés peuvent-ils être ignorés des services municipaux ? Pour répondre à cette question, il faut placer les conséquences de l’insalubrité d’un logement dans le contexte local du marché immobilier.

Dans les villes où le marché locatif est extrêmement tendu, le relogement d’un locataire dans des conditions analogues (même loyer, même situation) est impossible la plupart du temps faute de logement vacant. Les propriétaires occupants expulsés sont dans une situation plus difficile : ils financent non seulement les travaux imposés par le préfet ou le maire, mais aussi leur relogement éventuel.

Les occupants n’ont donc guère tendance à signaler à la mairie l’insalubrité de leur logement, tant qu’elle leur paraît supportable, par crainte d’être obligés de le quitter et d’être relogés dans des conditions nettement moins avantageuses. Les propriétaires bailleurs ne sont pas non plus incités au signalement qui peut leur coûter très cher (perte de loyers, coût des travaux imposés par la mairie ou la préfecture).

Les municipalités sont confrontées au même problème : elles prennent en charge les locataires expulsés d’un immeuble insalubre, doivent les reloger provisoirement à proximité (dans des logements vacants, des hôtels…) si l’expulsion est temporaire, et leur proposer en cas d’expulsion définitive un logement plus ou moins identique à celui qu’ils ont quitté et dans le même quartier. Le coût est élevé, et il est bien difficile de trouver un logement lorsque le marché est tendu. L’efficacité des équipes chargées de la détection de l’insalubrité dépend de la volonté des maires de faire face à ces difficultés de relogement et au coût de ce dernier.

À Marseille, le maire Jean-Claude Gaudin a reconnu l’insuffisance des équipes chargées du repérage des immeubles insalubres. Cette insuffisance est de sa responsabilité : il semble en effet que les personnels constituant ces équipes n’aient reçu aucune formation spécifique pour contrôler les immeubles. Elle s’explique peut-être par la pénurie de logements disponibles pour le relogement et le coût des opérations de réhabilitation supporté par la commune : selon Fathi Bouaroua, directeur régional PACA de la Fondation Abbé Pierre, il y aurait au total 40 400 logements présentant un risque pour la sécurité ou la santé d’au moins 100 000 habitants. Leur relogement à court terme est impossible dans les conditions actuelles.

La préfecture de police de Marseille est elle-même sous le coup d’un arrêté de péril imminent depuis 2013 ! Un autre immeuble de Marseille situé 1 rue Lafon a été l’objet de quatre arrêtés de péril depuis 2006 : il vient seulement d’être évacué.

On peut penser qu’à Marseille, l’insuffisance des équipes est aussi celle des élus : « sur les deux millions d’euros dont la ville disposait pour réaliser des travaux d’urgence, seule une infime partie a été consommée à la fin 2018, date de fin du marché public. Une information qui devrait scandaliser les habitants de la cité phocéenne ».

Cette interprétation est renforcée par le fait que certains élus municipaux ou départementaux sont eux-mêmes propriétaires bailleurs de logements insalubres.

À Paris, un immeuble de la rue Max Dormoy a été déclaré insalubre en 2011, mais il a fallu attendre 2014 pour que les habitants soient relogés. Le bailleur a été relaxé en première instance en 2015. « L’affaire a frôlé le fiasco juridique en raison de la fragilité des arguments de l’ARS [Agence Régionale de Santé] qui a mal rédigé ses arrêtés, n’a pas assez vérifié la qualité des travaux réalisés et, surtout, ne s’est pas défendue devant le tribunal administratif, ni n’a fait appel de l’annulation de ses arrêtés. »

Cette incompétence administrative mériterait d’être sanctionnée.

Les marchands de sommeil

Les « marchands de sommeil » ont une très mauvaise réputation et sont accusés de louer dans des conditions ignobles des logements complètement insalubres à des personnes ou familles en grande précarité. Leur objectif est d’échapper à la règlementation et à la fiscalité, aux normes locatives d’hygiène et de sécurité.

On peut se poser deux questions : qui sont les marchands de sommeil ? Qui sont les locataires ?

L’exemple de Denain donne une première idée. Le marché immobilier s’y est effondré à la suite de la crise de la sidérurgie des années 1980, et bien des logements sont encore vacants. Les marchands de sommeil achètent à bas coût des immeubles, les remettent aux normes au coût minimum, y logent « de nombreux ressortissants étrangers communautaires en très grande majorité de nationalité roumaine. Cinq familles déclarées dans le même logement, RSA touché indûment, actes de naissance trafiqués pour des enfants qui n’existent pas… »

On ne peut guère espérer de ces locataires qu’ils respectent les clauses du bail, en particulier l’entretien, qu’ils jouissent « raisonnablement » des locaux, ce qui libère réciproquement (mais non légalement) le bailleur de ses obligations d’entretien. Le logement décent à l’origine devient vite insalubre.

Autre exemple : en février 2018, le marchand de sommeil qui louait des appartements insalubres rue Max Dormoy à Paris a été condamné à 500 000 euros d’amende, deux ans de prison avec sursis, et à verser une indemnité de 60 000 euros à 10 dix familles sur les 13 ayant déposé plainte. Ce procès a donné une description des conditions de vie des locataires : « des dizaines d’hommes, de femmes et d’enfants vivaient entassés dans des pièces minuscules, rue Marx-Dormoy (XVIIIe).[…] Une soixantaine de logements indignes, exigus et insalubres, sur 830 m2. Peuplés de cafards. Aux murs recouverts de moisissures. » Les locataires sont « étrangers, réfugiés politiques, pour la plupart d’entre eux », « Tamouls, Bangladais, Asiatiques et même handicapés pour certains, avec des enfants pour d’autres, tous en grande précarité ».

Il n’est évidemment pas acceptable qu’en France, des familles soient logées dans ces conditions-là, mais en fait, elles ne trouvent aucune autre solution parce que souvent, ce sont des familles de réfugiés sans ressources ou d’immigrés clandestins qui ne peuvent financer un logement décent. Ces derniers ne bénéficient pas du droit au logement (loi DAL). Mais habituées dans leur pays d’origine à des conditions matérielles difficiles (pas d’eau, pas d’électricité, pas de chauffage, pas d’hygiène) qui leur rendent supportables des conditions de logement jugées inacceptables ici, elles préfèrent rester en France dans ces conditions détestables.

Ces familles ne peuvent qu’accepter des logements non déclarés, être hébergées clandestinement par un parent, un ami, pour éviter d’être contrôlées par la police – ce qui explique la surpopulation évoquée par la défense des marchands de sommeil – ou encore vivre dans des squats et les bidonvilles qui se créent un peu partout. Elles trouvent parfois des associations humanitaires qui leur procurent un hébergement, mais qui en même temps peuvent se rendre coupables du délit d’aide au séjour des étrangers en situation irrégulière.

Paradoxalement, les marchands de sommeil rendent service à la société parce qu’ils « règlent » un problème social sans solution légale : comment procurer des logements décents à des immigrés clandestins qui ne peuvent travailler légalement et dont le principal souci est d’éviter les contrôles pour échapper à l’expulsion ?

Que faire ?

Certains proposent qu’un « permis de louer » délivré par la mairie soit exigé systématiquement des bailleurs. Cela ajouterait une couche administrative supplémentaire alors que la règlementation actuelle sur le logement décent n’est déjà pas bien respectée ni par les locataires ni par les bailleurs, ni même parfois par l’administration.

D’autres personnalités politiques exigent l’expropriation des propriétaires d’immeubles insalubres et la transformation de ces derniers en immeubles à caractère social, pour éviter que les classes favorisées n’excluent les autres des centres-villes (la « gentrification »,) comme cela se passe par exemple à Paris. C’est une proposition déjà mise en œuvre, mais sa généralisation est irréaliste ne serait-ce qu’à cause de son coût. Et le rôle de l’État est-il de loger la moitié de la population (on en est déjà à 25 %) ?

Une autre mesure consisterait à inciter les investisseurs institutionnels à participer à la réhabilitation d’immeubles insalubres par des avantages fiscaux. Ces derniers risquent cependant de ne pas revenir sur le marché du logement locatif tant que les loyers seront contrôlés par l’administration et que la protection sociale des locataires sera à la charge des bailleurs et non de la collectivité.

Le dispositif Denormandie est une niche fiscale mise en place en janvier 2019. Il accorde une réduction d’impôt aux investisseurs s’engageant à rénover un logement ancien et à le louer pendant six, neuf ou douze ans. Il ne protège pas contre le risque locatif, le montant minimum des travaux (25 % de l’investissement) réserve ce dispositif à des investisseurs relativement fortunés, et le plafonnement de l’avantage fiscal en écarte les investisseurs institutionnels.

Ces mesures consistent au fond à régler les problèmes en renforçant la démarche qui les a créés : davantage d’encadrement et de contrôle, moins de liberté et de responsabilité. Ce que l’on voit, c’est qu’on accorde des facilités aux uns, mais ce qu’on ne voit pas, c’est que leur coût est assumé par les autres.

Bons sentiments contre bonnes politiques

Selon Pierre Nora « le moralisme coule à pleins bords. On le trouve partout. Il n’est qu’humanitaire, exclusion de l’exclusion, exhortation à la tolérance, ouverture à l’Autre, condamnation de toutes les formes de crimes contre l’humanité, repentance, culpabilité généralisée, droits de l’homme, de la femme, de l’enfant, de l’animal, de la nature. » Sous l’emprise de ce moralisme, l’opinion publique exige des solutions rapides à l’insalubrité de l’habitat.

De telles solutions n’existent pas : on ne peut pas faire disparaître rapidement une situation créée peu à peu dans la durée, par des règlementations et législations de plus en plus contraignantes et contradictoires. Une politique ne peut être efficace qu’à long terme, en prenant en compte le fonctionnement global de la société, mais il est bien difficile d’en définir le contenu puisqu’on ne connaît pas l’avenir. La solution libérale est fondée sur cette ignorance : elle ne consiste pas à laisser faire n’importe quoi, mais à imposer fermement le respect de la loi et du contrat sans changer les règles fondées sur le respect des droits fondamentaux et non sur les bons sentiments.

L’habitat insalubre heurte les bons sentiments. C’est un effet pervers de la politique du logement menée en application des mêmes bons sentiments. Ces derniers créent ainsi un nœud gordien qu’on ne peut défaire qu’en le tranchant. Mais cette violence heurte aussi les bons sentiments.

Machiavel n’est pas loin : « on doit bien comprendre qu’il n’est pas possible à un prince, et surtout à un prince nouveau, d’observer dans sa conduite tout ce qui fait que les hommes sont réputés gens de bien, et qu’il est souvent obligé, pour maintenir l’État, d’agir contre l’humanité, contre la charité, contre la religion même. »  (Le Prince, chap. XVIII, Comment les princes doivent tenir leur parole).

Le dernier homme d’État qui en a eu la force est le général De Gaulle, élu sur la promesse de l’Algérie française et lui accordant l’indépendance quelques années plus tard.

N.B. :

Un lecteur m’a fait remarquer une erreur dans l’article Le Loup et le Chien publié précédemment. Il a raison : les citations indexées par les notes 5 et 6 sont extraites de l’article d’Antoine Jacob Même le modèle suédois a quelques ratés… (Le Monde du 10 mars 1999).

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