Aéroports de Paris : comment privatiser ?

Par Ferghane Azihari.
Un article de l’Iref-Europe

La privatisation du groupe ADP fait craindre que l’État ne « brade » son patrimoine.

Les adversaires de cette vente n’hésitent pas à évoquer le précédent des concessions autoroutières pour agiter le spectre d’une vente au rabais. Par ailleurs, certains restent convaincus que les infrastructures aéroportuaires ne sont pas solubles dans un régime de propriété privée. Cet argument est-il valable ? Comment répondre à la crainte légitime d’une mauvaise gestion patrimoniale qui léserait les finances publiques ?

Dans un article précédent, nous avons soutenu la possibilité théorique de privatiser des aéroports. Qu’en est-il de la pratique ? Selon un rapport de l’Airport Council International Europe de 2016, la proportion d’aéroports étatisés, mixes et privés en Europe s’établissait de la manière suivante :

Source : Airports Council International (2016)

Les données du Airports Council International montrent que la propriété privée des infrastructures aéroportuaires et des sociétés d’exploitation de ces infrastructures n’est pas quelque chose d’inhabituel.

Un pays comme le Royaume-Uni voit ses plus grands aéroports entièrement gérés par le secteur privé. C’est notamment le cas de Londres Heathrow, Glasgow, Bristol, Edimbourg, Liverpool, etc.

Si l’on en croit ces données, parmi la quarantaine de pays européens listés dans le tableau, seuls 13 pays n’admettent pas du tout la présence d’acteurs privés dans la gestion de ces infrastructures.

Enfin, même les pays où la propriété publique des aéroports domine recourent aux concessions privées pour exploiter leurs ouvrages au mieux. Récemment, la journaliste Géraldine Woessner révélait dans le JDD que les aéroports américains recouraient massivement aux concessions. Une entreprise comme Vinci admet d’ailleurs sur son site officiel qu’elle bénéficie de contrats pour en gérer quelques-uns.

La crainte de la braderie, un paradoxe français

Les Français sont victimes d’un paradoxe. D’un côté, ils font confiance à l’État pour gérer des industries « stratégiques », indépendamment de son bilan. Ils estiment que des hauts fonctionnaires sont plus qualifiés que des entrepreneurs ordinaires pour gérer l’économie.

Pourtant, quand il est question de procéder à une opération aussi banale que la vente d’actifs, les Français craignent que les décideurs publics se montrent incapables de valoriser les actifs étatiques au mieux.

Notons que cette suspicion est exclusive aux entités publiques. Il ne viendrait à l’esprit de personne de douter de la volonté d’une entreprise privée de maximiser sa plus-value à l’occasion d’une vente.

Dans le cas des autoroutes, la presse évoque régulièrement un rapport de la Cour des comptes qui estime que l’État a sous-évalué le patrimoine autoroutier de 10 milliards d’euros. Indépendamment du caractère contestable de ces craintes, celles-ci ne révèlent-t-elles pas la conviction inconsciente que l’État serait un mauvais gestionnaire ?

Privatisation, mode d’emploi : le problème des appels d’offre

Une manière de privatiser des actifs publics est de recourir aux appels d’offre. L’État dresse un cahier des charges et invite les entreprises candidates à soumettre un dossier destiné à convaincre les décideurs publics qu’elles sont les plus qualifiées pour le projet. Ce dossier fournit les éléments financiers et techniques qui attestent la capacité de l’entreprise candidate à gérer au mieux l’actif en question, conformément aux objectifs fixés par le vendeur public.

En théorie, l’État se doit de choisir l’offre qui présente les meilleures garanties en matière de prix d’achat et de gestion. En théorie seulement. Car les appels d’offre publics défraient régulièrement la chronique en ce qu’ils constituent un nid à corruption et à favoritisme. Ce problème n’est d’ailleurs pas propre à la France.

L’OCDE rappelle dans ses notes que plus de la moitié des cas de corruption transnationale ont pour objectif de remporter un marché public.

En effet, ces procédures – bien que fermement encadrées par la législation – offrent un large pouvoir discrétionnaire aux décideurs publics pour rédiger les appels d’offre en incluant des critères et des objectifs partiaux.

Or, comme l’expliquent les économistes Stéphane Saussier et Jean Tirole, « la prise en compte d’objectifs divers accroît le risque (toujours présent) de favoritisme »^[2].

Ce manque d’incitation à la diligence s’explique principalement par le fait que le décideur public ne met en jeu ni son argent ni son patrimoine personnel dans l’éventualité d’une transaction menée de manière sous-optimale. Le coût de ses éventuelles fautes et négligences est socialisé.

C’est précisément parce que le législateur est tout à fait conscient que l’intérêt d’un décideur public à négocier un marché public de la manière la plus optimale possible ne va pas de soi que celui-ci a édicté une législation tatillonne encadrant ce genre d’opérations (le Code des marchés publics). Là encore, il est révélateur que les entreprises et les ménages n’aient pas besoin d’un Code des marchés privés pour être incités à procéder à des transactions profitables.

Solution impartiale : vente aux enchères ouverte au monde entier, ou presque

Pour limiter le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans la sélection des dossiers et des acquéreurs, l’État pourrait mettre ses parts aux enchères. La vente aux enchères a l’avantage de ne retenir que le critère impartial de la rentabilité et limite ainsi le risque de favoritisme. Cette procédure est par exemple régulièrement utilisée pour la vente de l’attribution des fréquences de téléphonie mobile.

Dans le cas d’ADP, toutes les entreprises du monde qui remplissent les critères de concurrence loyale, qui ne bénéficient pas de soutien financier étatique, seraient libres d’y participer. Cette procédure permettrait de valoriser au maximum le patrimoine de l’État. Répondons toutefois à quelques objections.

Objection n°1 : les enchères empêchent l’État de contrôler l’identité des acquéreurs

En effet, c’est précisément pour cela qu’elles garantissent l’impartialité de la vente. Si l’on s’inquiète que des infrastructures critiques tombent entre de mauvaises mains (comme des gouvernements étrangers), il suffit d’interdire toute organisation financièrement soutenue de près ou de loin par une entité gouvernementale locale ou étrangère de participer à la vente. On pourrait même assortir cette interdiction d’une promesse d’expropriation sans dédommagement dans l’hypothèse où la société retenue s’autorise à faire entrer un État à son capital ultérieurement.

De telles restrictions aux mouvements des capitaux existent déjà dans certains secteurs jugés sensibles.

Objection n°2 : les enchères favorisent la capacité financière et délaissent le critère des compétences

Le Groupe ADP est une société anonyme. C’est donc une société de capitaux où l’intuitu personæ est inexistant. C’est-à-dire qu’on n’attend de l’actionnaire aucune qualité personnelle particulière. Seul compte l’apport des capitaux. C’est pourquoi de nombreuses infrastructures lourdes dans le monde sont détenues par des fonds de pension. D’ailleurs, ADP est aujourd’hui coté en bourse et chacun est libre de devenir co-propriétaire de la société. Toutefois, l’actionnaire privé a tout intérêt à employer un personnel et des prestataires compétents pour mettre en œuvre son capital de manière productive sous peine de s’exposer à de lourdes pertes.

Objection n°3 : les États et les sociétés à capitaux publics peuvent fausser la vente aux enchères avec leurs moyens illimités

Il suffit d’interdire leur participation conformément aux propositions énoncées à la réponse à l’objection n°1.

La question du produit de la vente

Le gouvernement a indiqué qu’il voulait utiliser le produit de la privatisation pour alimenter un fonds visant à financer les investissements d’avenir. Mais encore une fois, on peine à voir en quoi des hauts fonctionnaires seraient plus qualifiés que la masse des épargnants et des investisseurs pour déterminer les secteurs qui méritent d’être soutenus.

En tout état de cause, si le gouvernement privatise des entreprises aéroportuaires car il estime qu’il est moins qualifié que le secteur privé pour les gérer, il n’y a aucune raison de penser que cette logique diffère pour le financement de l’innovation.

L’État devrait plutôt utiliser le produit de ces ventes pour financer des baisses d’impôts ou pour se désendetter, afin de rembourser le contribuable présent des investissements d’hier ou d’épargner le contribuable futur.

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