Le système de Sécurité sociale est-il en train de changer ?

La Sécurité sociale française peut-elle continuer à se financer sur le travail ? Ou va-t-elle basculer vers l’impôt ?

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Conseil d'Etat by Tjeerd Wiersma(CC BY 2.0)

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Le système de Sécurité sociale est-il en train de changer ?

Publié le 30 avril 2018
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Par Eric Verhaeghe.

La suppression des cotisations chômage acquittées par les salariés, promise par Emmanuel Macron, est-elle possible ? La question est posée par le Conseil d’État au gouvernement, dans un avis rendu sur le texte du projet de loi Pénicaud II. On voit mal aujourd’hui comment le gouvernement pourrait passer outre aux réserves de son conseil favori.

La suppression des cotisations salariales dans le domaine de la Sécurité sociale pose un problème de fond que le Conseil d’État a souhaité porter sur la place publique. Elle oblige à substituer aux contributions directes des assurés sociaux le produit de l’impôt. C’est ce qu’on appelle la fiscalisation de la protection sociale, largement pratiquée dans les pays du Nord de l’Europe. Est-elle possible en France ?

La suppression des cotisations chômage met le feu aux poudres

Dans la logique fondatrice de l’assurance chômage, l’indemnisation des assurés venaient en contrepartie d’une cotisation versée durant les périodes d’emploi. C’est le principe du régime assurantiel : je cotise pour être indemnisé quand le risque survient. Cette notion de cotisation comme contrepartie préalable à toute indemnisation est le fondement du caractère contributif de notre protection sociale obligatoire.

Le principe d’un remplacement des cotisations par l’impôt (en l’espèce la CSG), ce qu’on appelle couramment la fiscalisation de la Sécurité sociale, percute frontalement cette tradition historique. Il fait en effet basculer la protection sociale dans un système de prestations sociales très éloigné de l’intention initiale du régime.

Le Conseil d’État l’a souligné utilement :

Il résulte de la réforme proposée une absence de lien entre les modalités de financement par la quasi-totalité des salariés du régime d’assurance chômage et les revenus de remplacement dont ils peuvent bénéficier, dès lors que la CSG est une imposition de toutes natures et n’ouvre donc pas, par elle-même, droit à des prestations et avantages sociaux (Conseil constitutionnel, décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, considérants 8 et 9).

Progressivement, la mobilisation de la CSG pour financer des prestations à la place des cotisations des assurés atteint des proportions telles que le sens même de la sécurité sociale est en train de changer. La fiscalisation de régimes jusqu’ici entièrement contributifs pose un problème de définition de ce qu’est la protection sociale en France.

S’agit-il toujours d’organiser la couverture des risques sociaux par la solidarité des salariés (et de réserver l’intervention de l’impôt à la couverture des risques des non-salariés) ? Ou bien décidons-nous de basculer, comme en Grande-Bretagne, dans un système d’allocations versées par le contribuable à ceux qui sont dans le besoin ?

L’appel du Conseil d’État à une réflexion globale

Dans son avis, le Conseil d’État invite le gouvernement à poser la question de fond, celle de ce changement de nature profonde qu’il opère jour après jour dans notre système de sécurité sociale à force de remplacer les cotisations par la CSG.

Compte tenu des évolutions de l’assurance chômage résultant du projet, de la suppression des cotisations salariales d’assurance-maladie déjà opérée par la LFSS pour 2018 et de la réforme à venir des régimes de retraite, le Conseil d’État invite le Gouvernement à approfondir sa réflexion sur la cohérence des modalités de financement des régimes avec les prestations qu’ils servent, dans la perspective d’une réforme du système de protection sociale tirant toutes les conséquences de la part prise par les impositions dans le financement de la protection sociale obligatoire.

Et de fait, le Conseil d’État, qui est historiquement l’initiateur du système monopolistique de protection sociale qui s’est mis en place en 1941, pose ici la juste question du devenir de son enfant chéri. En supprimant les cotisations salariales en maladie, le gouvernement a franchi un premier cap dans la fiscalisation. La mise en place d’une retraite par points en constituera une autre étape importante. Le Conseil d’État demande désormais au gouvernement de préciser sa doctrine, sa vision, sur ce qu’est la nature de la Sécurité sociale.

S’agit-il d’un système de couverture du risque social ? S’agit-il d’un système de solidarité de type universel financé par l’impôt ?

La France est désormais au pied du mur et doit choisir.

Le système hybride à la française mis en question

La question n’est pas nouvelle en soi. Depuis 1945, la France a fait le choix d’hybrider son système de protection sociale, pour créer un dispositif sans égal (par son coût et par son emprise sur la vie privée, mais pas par son efficacité) dans le monde.

De l’Allemagne, inventeuse de la sécurité sociale par cotisation, la France a gardé un dispositif qui concerne tous les salariés. Il procède par prélèvements sur le salaire, plus largement financé par les employeurs que par les salariés d’ailleurs, ce qui pose de sérieuses difficultés de compétitivité. C’est le système dit bismarckien.

Du Royaume-Uni et de son modèle beveridgien, la France a gardé le principe d’une fiscalisation pour financer des prestations destinées à ceux qui ne cotisent pas sur leur travail. C’est le cas en particulier du Fonds de Solidarité Vieillesse, qui verse une pension minimale à ceux qui n’ont pas fait le plein de leurs trimestres de cotisations.

Dans l’ensemble des pays industrialisés, ces systèmes « purs » à leur création ont beaucoup évolué avec le temps pour tenir compte de la contrainte financière. L’Allemagne a par exemple fait le choix de plafonner l’intervention de sa sécurité sociale à un certain niveau de revenus, et a accepté une concurrence entre ses caisses de sécurité sociale. De son côté, la France nourrit des débats discrets mais très animés sur le poids et le rôle de la contribution sociale généralisée dans le système de protection sociale.

Où en est-on de la CSG ?

Le tableau en ouverture de ces lignes récapitule la situation de la contribution sociale généralisée, principal impôt mobilisé pour financer la sécurité sociale. Sur un produit total d’environ 100 milliards annuels, 75% servent à l’assurance maladie, et 10% servent au Fonds Solidarité Vieillesse.

La logique de cette répartition est simple : là où les prestations de Sécurité sociale profitent directement aux salariés cotisants (principalement dans le domaine de la retraite), l’impôt n’intervient pas. Quand les prestations de Sécurité sociale ne sont pas liées au travail, l’impôt intervient.

On doit au gouvernement et à sa réforme mal expliquée de la CSG et des cotisations maladie de n’avoir pu préciser pour quelle raison l’assurance maladie bénéficie d’environ 72 milliards d’impôts pour se financer. Une grande partie de la dépense santé est en effet causée par des non-salariés, et en particulier par des retraités. Il est donc assez rationnel de ne plus demander aux salariés de se serrer la ceinture pour prendre en charge ces dépenses. Et assez rationnel de demander aux retraités de prendre leur part dans l’augmentation incessante des dépenses de santé.

Cette argumentation est largement restée inaudible tant la hausse de la CSG a suscité de haine et d’émotion. Il est dommage que le gouvernement ait raté le coche à ce moment-là car le Conseil d’État le somme aujourd’hui de rattraper le temps perdu : il faut qu’on comprenne où le gouvernement veut aller en affectant toujours plus de CSG (dont le produit n’est pas extensible sauf à l’augmenter encore) à des dépenses jusque-là prises en charge par les cotisations.

La réforme de l’assurance chômage sur le grill

S’agissant de la réforme de l’assurance chômage, le Conseil d’État pose les questions qui fâchent, et que le gouvernement a laissées sans réponse, en partie faute d’une réflexion suffisante sur sa propre action, et pour l’autre partie faute d’une appétence suffisante pour la pédagogie.

Ainsi, sur la création d’un droit au chômage pour les travailleurs indépendants, le Conseil d’État a relevé que celle-ci procédait d’un accord interprofessionnel négocié par des organisations non-représentatives de cette catégorie de population. Il a aussi noté que les indépendants bénéficieraient de prestations sans avoir cotisé. Ce faisant, le régime pour indépendants sera autorisé, mais à condition d’être régi par des décrets et d’être isolé du reste.

Pour le légitimer, le Conseil d’État a posé une balise financière qui méritera d’être longuement pensée :

S’il est loisible au législateur de prévoir le financement par un régime de protection sociale d’une prestation relevant d’un autre régime, c’est à condition de ne pas créer de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques. Les dépenses afférentes à l’allocation des travailleurs indépendants représentant, d’après les évaluations de l’étude d’impact, moins de 0,5% des dépenses du régime d’assurance-chômage, une telle rupture caractérisée n’apparaît pas constituée.

Autrement dit, la pirouette financière en faveur des indépendants n’est acceptée que si elle reste anecdotique. Du jour où les dépenses augmenteront, les indépendants devront cotiser…

En outre, le Conseil d’État a passé au crible les autres aspects de la réforme, en soulignant chaque fois les insuffisances juridiques du texte. En particulier, il demande au gouvernement de légiférer sur la variation des taux de cotisations patronales en cas d’utilisation excessive de contrats courts.

Sur tous ces points, le Conseil d’État s’est ingénié à pointer du doigt, parfois de façon contestable d’ailleurs, les changements systémiques que le gouvernement opère par petites touches et avec l’air de ne pas y toucher.

On relèvera en particulier cette phrase qui en dit long sur le chemin qui reste à parcourir en faveur de l’égalité hommes-femmes chez les entrepreneurs et les conjoins collaborateurs :

le Conseil d’État estime que les différences de traitement opérées avec d’autres circonstances de privation d’activité professionnelle n’y ouvrant pas droit sont conformes au principe d’égalité, pour les motifs suivants.

En premier lieu, à la différence des conjoints associés, les conjoints collaborateurs ne peuvent jamais percevoir de rémunération pour leur activité professionnelle et ne sont donc pas susceptibles de remplir la condition de revenus antérieurs d’activité.

Cette validation de la minoration réservée aux conjointes collaboratrices méritera tôt ou tard d’être mise sur la table, car elle constitue une puissante négation de tous les principes d’égalité exposés par les féministes.

La Sécurité sociale française à la croisée des chemins

Derrière l’ensemble de ces considérations techniques souvent réservées aux initiés, se pose une question politique et sociétale simple : la Sécurité sociale française peut-elle ou non continuer à se financer sur le travail ? Ou doit-elle basculer vers l’impôt ?

Depuis plusieurs années, les gouvernements qui se succèdent repoussent le moment où il faudra ouvrir un débat collectif sur ce sujet. Mais l’étranglement progressif des forces vives du pays par des cotisations sociales trop élevées oblige à mobiliser de plus en plus l’impôt pour financer ce que le Conseil National de la Résistance avait réservé à la cotisation.

Sommes-nous prêts ou non à revoir le modèle sacro-saint du Conseil National de la Résistance ? Sommes-nous prêts à concéder que le coût de la protection est devenu tel qu’il obère le destin national et qu’il faut le financer autrement et probablement sur une autre base philosophique ?

La France est obsédée par la dictature de la protection contre les risques vitaux. Cette disposition contre nature est en train de la tuer à petit feu. Tout l’enjeu du débat que le Conseil d’État appelle de ses voeux est de savoir si oui ou non nous acceptons de diminuer la protection apportée par l’État pour prendre le risque de vivre.

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  • la première réforme est de faire une seule caisse de la sécurité sociale ..industrie agricole..fonctionnaire ..mais veux t-on le faire j’en doute …à titre de curiosité combien coûte le fonctionnement de toutes ces caisses de sécurité sociale cela doit astronomique !!!!ce serait une réforme de bon sens !!!

    • nous souffrons des conséquences des monopoles de sécurité sociale, et vous proposez un seul monopole ?

      • 1. Nous ne souffrons pas. Souffrir c’est pas se lamenter derrière un PC.
        2. La sécu est géré par des organismes de droit privé…

      • @ Lou 17 et @ jabo

        Votre interprétation est strictement correcte, en France, dans sa grande hypocrisie, qui injecte des sommes folles, débiles, et sans contrôle du rapport coût/efficacité, dans des organismes d’état monopolisés, alors que tout ce système est né de cagnottes d’entreprises (mines et usines) où les ouvriers, entre eux, donnaient au pot commun destiné à aider l’épouse d’un ouvrier blessé ou mort au travail, à vivre ou survivre au drame subi!

        Maintenant, c’est l’état qui impose « ses » règles, en ayant évidemment soin prioritairement de pouvoir aussi rémunérer toute l’administration qu’il a réunie autour de la « problématique »!

        Projet d’ailleurs contrarié par les mutuelles persistantes qui remboursent, elles, le complément non remboursé par la « sécu », ce qui annihile l’effet du « ticket modérateur » (Part du coût des soins restant à charge du bénéficiaire) qui ne modère évidemment plus rien, pas même la consommation stupide de soins!

        Le bateau sera donc prêt à sombrer bientôt!

        Cette CSG restant très ridicule avec son caractère moitié fiscal, moitié social et en partie exonérée d’impôt et en partie, non!

        La cour de justice européenne a fini par trancher: la CSG, c’est bien une cotisation sociale et pas un Impôt!

    • pour assurer votre voiture, il y a plein de compagnies d’assurances qui se livrent à une concurrence entre elles, et vous pouvez choisir les options de votre choix : au tiers ou tout risque, bris de glace, assistance 0 km ou 50 km, moins de 5 000 km ou moins de 15 000 km par an… ça fonctionne assez bien, pas de file d’attente de 2 heures au guichet, quand on n’est pas content d’axa, on va au gan ou aux mutuelles de poitiers…
      pourquoi le gan et les autres ne pourraient ils pas couvrir le risque maladie ?

    • Une seule caisse comme en Corée du Nord ?

    • Une seule caisse publique pour tous les salariés, indépendants, agriculteurs, fonctionnaires, para-fonctionnaires… dont le revenu est inférieur au plafond de la sécu… et liberté de choix d’une caisse privée pour tous les assurés dont les revenus dépassent ce plafond (±4000€ / mois)

  • Allons donc ! une idiocratie de plus. Que l’Etat commence à ne plus financer migrants et autres richissimes voyous qui se soignent en France sans rien payer et payer ce que l’Etat doit à la caisse de la sécurité sociale. Ensuite ne faire qu’une seule caisse pour tous, mais là le problème principal est celui de réduire le nombre de places bien juteuses pour quelques dizaines d’Enarques.
    Rien que pour cela ce n’est pas gagné.

  • D’où l’inquiétude naissante au vue des multiples réformes en cours qui seront sans aucun doute pas assez analysées avant leur application. Qu’en sera-t-il de la réforme des retraites. Macron serait-il un chef de guéguerre commandant des bulldozers défricheurs sans un véritable plan de reconstruction fiable. Soyons inquiets.

  • Je crois que l’un des problèmes cruciaux de ce système est l’intervention permanente de l’état dans sa gestion.
    – D’abord à propos des médicaments qui sont imposés par le gouvernement en accord avec les grands groupes pharmaceutiques, ces derniers finançant abondamment les partis politiques. Je pense au remplacement de certains médicaments bon marché par d’autres moins efficaces et beaucoup plus chers.
    – Ensuite par des décisions arbitraires de prises en compte de certaines dépenses comme le financement (partiel) des 35 heures, la prise en compte de la CMU, la décision (inique) de soigner ceux qui n’ont jamais cotisé dans des conditions meilleures que ceux qui ont payé toute leur vie(*), etc.
    – Puis la non maitrise des flux migratoires avec l’arrivée intempestive de maladies lourdes sur notre territoire. Jadis (Dans les années soixante encore), les contrôles aux frontières obligeaient les entrants à subir une visite médicale et à retourner se faire soigner chez eux.
    – Le non remboursement par leur pays des frais occasionnés par les étrangers (En particulier l’Algérie).
    Enfin, en ce qui concerne les retraités, je ne suis pas sûr que ce soit eux qui coûtent le plus cher : Ils cotisent à leurs complémentaires santé en fonction de leur âge et c’est justement ces caisses qui financent la CMU. (Cela dit, il ne fallait pas être bien clerc pour se rendre compte que, le baby boom de l’après-guerre aidant, nous aurions de plus en plus de vieux aujourd’hui. Que la situation n’ait pas été anticipée dénote une inconséquence flagrante de l’état)
    Il y a donc un gigantesque problème de contrôle et d’assainissement des dépenses à effectuer avant de se lancer dans un nouveau mode de financement. C’est d’ailleurs un problème récurrent pour tout ce dont notre administration se targue de gérer !
    (*) Ce scandale de la prise en compte des étrangers ou des « migrants » en situation irrégulière doit être enfin réglé par une administration qui impose à ses administrés des décisions unilatérales qui finalement leur coûtent de plus en plus cher. De quel droit, en effet, un étranger, en situation irrégulière ou un nouvel arrivant sur notre territoire qui n’a jamais cotisé, bénéficierait-il de soins totalement gratuits sans aucune contre-partie, alors que le Français moyen devrait payer (de plus en plus cher) une complémentaire santé dont les remboursements sont de plus en plus arbitrairement plafonnés. C’est un moyen de transformer la couverture santé en un droit universel dont les dépenses sont réglées par les seuls Français à qui ont dénie le droit de bien se faire soigner. Un comble. Je trouverai, à ce propos, normal que les nouveaux arrivants ou ceux qui n’ont pas cotisé, puissent certes se faire soigner (pour les urgences uniquement) mais à condition qu’ils se rendent dans des dispensaires où des équipes les prendraient en compte ; ils feraient au moins une démarche personnelle pour bénéficier de ces soins qu’ils n’auraient pas eus chez eux et cette démarche désengorgerait les urgences des hôpitaux !

  • Le principe à adopter doit surtout être celui de réalité et d’efficacité car l’Etat a suffisamment montré au fil du temps et de ses réformes (essentiellement paramétriques) ses incompétences en matière de gestion. Donc tout ce qui est contributif et relève de l’assurance doit être confié à la gestion concurrentielle (privée ou publique, on verra qui restera après la bataille..). On y trouvera donc l’assurance chômage, l’assurance maladie, l’assurance vieillesse, l’assurance accidents, étant précisé que, à l’instar de ce qui se passe en assurance auto, l’Etat est fondé à fixer un cahier des charges d’assurance mini obligatoire destiné à ce que les opérateurs proposent obligatoirement une offre concernant les risques basiques et exogènes de la vie. Dans cette partie contributive, chaque assuré peut souscrire naturellement à un régime volontaire complémentaire en fonction de ses besoins et de ses moyens. Le reste relevant de la solidarité, doit relever de l’impôt. Les plus démunis pourront être politiquement (donc selon le budget de l’année en cours), accompagnés dans leur dépenses, y compris sur la partie contributive car justement ils ne peuvent y contribuer.

  • à Theo 31,bonsoir..en ayant plusieurs caisses de S/S.à des taux différends et une multitudes de personnes pour le fonctionnement de ces dites S/S..et vous croyer qu’en France quand un gouvernement qui gouverne par ordonnance ce n’est pas une dictature vous appeler ça une démocratie !!!

  • @pascompliqué non non, l’état ne doit rien donner à qui que ce soit. Par contre, vous qui avez l’air si généreux et altruiste, je ne comprends pas pourquoi vous ne prenez pas des migrants chez vous. Moi j’en prendrai bien chez moi, mais vu que l’état me rackette sans cesse, je ne peux pas le faire. Et même si j’acceptais de prendre des migrants chez moi, je n’obligerais en aucun cas mes voisins à faire la même chose. Ce sont des choix personnels !! Conclusion : prenez des initiatives pour assumer vos idéaux, mais par pitié, n’obligez pas les autres à faire comme vous !

  • a mikylus,Bonjour.. la RDS avait été retoqué par l’Europe qui avait condamné la France considérant que c’était un impôt. .condamnant la France à payer une astreinte.de ce fait la France a couper la poire en deux :une partie non imposable et l’autre non déductible de l’impôt… (CSG)..je ne sais pas si encore là France fait toujours partie des 5 premiers pays en Europe à payer des astreintes pour non respect de lois Européenne…Le paradoxe de nos gouvernements successifs et de nos politiciens vive l’Europe et de nos donneurs de leçons c’est quand cela les arrangent. ..il y’a une contradiction. .et c’est très Francais. .

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