Assurance chômage : les impasses de la réforme Macron

Emmanuel Macron by Ecole polytechnique(CC BY-SA 2.0)

La réforme de l’assurance-chômage proposée par Emmanuel Macron repose sur trois piliers dont les fondations ne sont pas forcément très solides.

Par Marc Lassort.

Une nouvelle convention d’assurance chômage est entrée en vigueur mercredi 1er novembre pour une durée de trois ans. L’objectif est d’entamer la réduction des déficits annuels de l’Unedic, l’organisme gestionnaire de l’assurance chômage, qui devraient atteindre 3,8 Md€ cette année et 3,3 Md€ l’année prochaine — pour une dette globale de 33,8 Md€ fin 2017 et de 37,1 Md€ fin 2018.

L’Unedic estime qu’avec les nouvelles règles, qui prévoient un nouveau mode de calcul de l’indemnisation plus défavorable aux contrats courts (moins d’une semaine) et une réduction du temps moyen d’indemnisation pour les salariés et les intérimaires, on aura économisé 3,5 Md€ au total sur la dette d’ici à 2022.

Si l’effort budgétaire est louable, quoique paramétrique et largement insuffisant, les inquiétudes sont ailleurs. En effet, le projet d’Emmanuel Macron de réforme de l’assurance chômage évoqué pendant la campagne repose sur trois grands chantiers :

  1. L’extension des droits au chômage auprès des démissionnaires et professions indépendantes, artisans et commerçants. Dans la vision d’Emmanuel Macron, étant donné que le salariat devient une forme de rémunération de moins en moins dominante dans l’économie numérique post-industrielle, il faut étendre et généraliser les droits à l’assurance chômage auprès des autres statuts professionnels (comme le travail indépendant), afin de favoriser la mobilité sociale, de protéger les chômeurs face à la flexibilité du travail et de les accompagner dans leurs parcours professionnels.
  2. Le passage d’un modèle assurantiel à un mode de financement assistanciel de la protection sociale, c’est-à-dire par l’impôt et la redistribution. C’est à cette fin que la suppression des cotisations salariales chômage (2,4 % du salaire brut) et maladie (0,75 %) sera mise en place dès 2018 et compensée par l’augmentation de 1,7 point de la CSG (de 7,5 % à 9,2 %), dont l’assiette taxable (hors chômeurs et retraités modestes) est plus large.
  3. L’étatisation, voire la nationalisation du régime d’assurance chômage avec un rôle moindre conféré aux organismes paritaires, syndicats de salariés et syndicats patronaux. Cela part d’un double constat : les cotisations sociales ne sont plus suffisantes pour assurer l’équilibre des comptes de l’assurance chômage, et le régime est de facto sous garantie publique. L’État serait donc légitime à reprendre la main sur le pilotage de l’Unédic et sur l’incapacité des partenaires sociaux à réduire les déficits.

Ces trois chantiers de rénovation de notre modèle de protection sociale auraient quelques avantages bien sûr, mais ils souffrent de limites et de contraintes majeures, notamment en matière d’efficacité, de faisabilité et de coûts.

Un coût rédhibitoire de l’extension aux démissionnaires pour une efficacité en demie-teinte

Les Échos rapporte que les premières estimations faites par le ministère du Travail évaluent l’extension de l’assurance chômage aux démissionnaires à un coût compris entre 8 et 14 Md€ pour la première année seulement, et entre 3 à 5 Md€ les années suivantes.

Un véritable risque financier pour l’Unedic, déjà amplement déficitaire. Et cela alors que l’Unedic indemnise déjà les démissionnaires lorsque le motif de démission est considéré comme légitime : lors d’un déménagement, d’un non-paiement de salaires, ou après plusieurs efforts de recherche d’emploi constatés par Pôle emploi, par exemple. Selon l’Unedic, 1 million de démissions ont déjà eu lieu en 2016. L’ouverture de nouveaux droits au chômage pourrait encore davantage précipiter les démissions, notamment à l’approche de la retraite, et avoir un effet systémique grave sur les comptes du régime.

Par ailleurs, 3,3 millions de professionnels libéraux, d’indépendants, d’artisans-commerçants et d’agriculteurs cotisent actuellement au RSI et à la MSA. L’extension de l’assurance chômage auprès de tous ces nouveaux bénéficiaires pourrait entraîner une explosion des cotisations, des coûts d’indemnisation et d’administration de l’Unedic, et causer la banqueroute du régime d’assurance chômage, du fait d’une hausse des taux d’intérêt sur la dette de l’organisme.

Sans limiter le débat à une approche comptable, la simple incapacité financière de l’assurance chômage à financer ces nouvelles dépenses devrait être suffisante à calmer les ardeurs du Président.

La possible inconstitutionnalité du financement de l’assurance chômage par l’impôt

Le deuxième chantier de rénovation de la protection sociale est l’évolution du mode de financement de l’assurance chômage. Dans sa grande interview au Point, Emmanuel Macron a indiqué vouloir engager la transformation du système de protection sociale français d’un modèle « bismarckien », fondé sur une logique assurantielle via des cotisations sociales assises sur les salaires, vers un modèle « beveridgien », financé par l’impôt. C’est tout le sens de la suppression des cotisations salariales chômage, compensée par la hausse de la CSG, qui représente déjà plus de deux tiers des impôts et taxes affectés au financement de la protection sociale.

Le problème, c’est que dans le système français de protection sociale, cela pourrait s’avérer anticonstitutionnel. En effet, c’est le paiement d’une cotisation qui est censé entraîner l’ouverture de droits, dans une logique d’assurance contre le risque. Or, en transférant le financement du chômage par les cotisations salariales sur la CSG, les contribuables en dehors de l’emploi (retraités, rentiers, etc.) se verraient financer les revenus de remplacement des actifs, ce qui constituerait une grave injustice fiscale qui pourrait être retoquée par le Conseil constitutionnel.

Nationaliser l’Unedic ? Revenir avant tout à une gestion pro-cyclique de l’assurance chômage

L’étatisation de l’assurance chômage voulue par Macron part du constat réaliste que l’équilibre budgétaire n’est plus assuré à cause de la gestion contra-cyclique de l’assurance chômage — c’est-à-dire de l’accroissement des dépenses de prestations pour les chômeurs en période de récession et de chômage élevé.

Les cotisations ne sont plus suffisantes pour financer les dépenses considérables de l’Unedic, qui s’élèvent à environ 40 Md€ par an, dont 35 Md€ de dépenses allocataires. L’État apporte ainsi une garantie qui permet à l’Unedic d’emprunter à taux réduit sur le marché obligataire, ce qui place l’organisme sous une forme de tutelle étatique, avec gestion tripartite (syndicats et État).

Amplifier cette prise en main de l’État sur la gestion paritaire aurait le mérite de soustraire l’assurance chômage à l’immobilisme, et de contraindre l’assurance chômage à revenir à une approche comptable plus rigoureuse. En effet, pour retrouver des excédents et commencer à rembourser la dette de l’assurance chômage, on ne peut plus seulement compter sur les périodes de croissance.

Il serait plus judicieux de revenir à une gestion pro-cyclique du système d’assurance chômage : mieux rémunérer les chômeurs en période de croissance, moins bien les rémunérer en période de disette afin de les inciter à la reprise de l’emploi.

Or, la France a choisi de faire rigoureusement l’inverse durant les vingt dernières années, ce qui a favorisé l’explosion des déficits de l’Unedic et renforcé l’incapacité de l’organisme à rembourser la dette — ce qui est aberrant pour un organisme reposant sur le principe assurantiel.

Mais on irait alors contre la logique bismarckienne (assurantielle) de la protection sociale à la française pour une gestion plus beveridgienne, plus redistributive.

Une vraie réforme : mettre en concurrence des régimes d’assurance chômage

Une autre solution d’inspiration libérale pourrait être l’ouverture à la concurrence de l’assurance chômage. Des régimes d’assurance privée en concurrence seraient dans l’obligation de maintenir des comptes à l’équilibre.

Toute augmentation des dépenses liées au paiement de prestations chômage entraînerait un rééquilibrage via une hausse des cotisations payées par les salariés adhérents du régime, ou par la mise en place de nouvelles règles : une durée moyenne d’indemnisation moins étendue, un montant plus faible de la prestation, un durcissement des conditions pour prétendre aux allocations chômage, ou encore la mise en place d’une dégressivité accrue.

Tout en respectant les principes de l’universalité de la couverture des risques auprès de l’ensemble de la population, de la multiplicité des régimes, de l’individualisation des prestations et de la logique assurantielle, une telle réforme remettrait le principe de responsabilité au cœur du système, réduirait les coûts et les dépenses inconsidérées, et contraindrait les acteurs de l’assurance chômage à être plus efficaces dans leur gestion.

Tout en continuant d’assurer un revenu de remplacement bien légitime auprès des cotisants, afin de les couvrir contre le risque du chômage, et de les aider dans la réinsertion sur le marché du travail.