La Sécurité sociale est-elle à la veille d’une révolution ?

Emmanuel Macron semble préparer, en ce début de quinquennat, la mue beveridgienne de la protection sociale française.

Par Jonathan Frickert.

Avec un gouvernement composé largement d’énarques et d’anciens cadres dirigeants de grands groupes, certains libéraux ayant les yeux qui pétillent en entendant parler de « société civile » ont dû avoir les oreilles qui sifflent.

La promotion Voltaire a laissé place à la promotion Sedar Senghor. Les apparatchiks ont cédé leurs fauteuils aux enfants du capitalisme de connivence.

Si les débuts de la présidence Macron semblent prometteurs, cette nouvelle sociologie gouvernementale laisse craindre une nouvelle phase d’étatisation française, ce à quoi beaucoup s’étaient pourtant préparés.

L’exemple le plus criant est la multiplication des annonces allant dans le sens d’une étatisation de la Sécurité sociale française, et en particulier l’assurance-chômage. Emmanuel Macron semble donc préparer, en ce début de quinquennat, la mue beveridgienne de la protection sociale française.

Entre programme présidentiel et communication gouvernementale : toujours plus d’État

Déjà évoqué ici par Éric Verhaeghe, le Gouvernement Philippe, par sa composition, ne peut faire autrement que d’étatiser davantage la Sécurité sociale française. Il est intéressant, partant de là, d’entrer un peu plus dans le détail

Que ce soit dans le projet présidentiel du chef de l’État ou dans les annonces faites par le gouvernement qu’il a nommé, la Sécurité sociale semble en passe de connaître une révolution.

Sur le projet de l’ancien candidat En Marche !, en fouillant quelques secondes sur le site du mouvement, les annonces étaient, dès le départ, très claires :

  • Instauration d’une assurance-chômage pour tous.
  • Reprise en main du pilotage de l’assurance-chômage par l’État tout en associant les partenaires sociaux.

Ce à quoi n’importe qui répondra : « comment ? »

  • Instauration d’un système universel de retraites.

On peut ici saluer la volonté du gouvernement d’établir une véritable égalité entre le secteur public et le secteur privé, le tout sans provoquer trop de remous.

Après les élections, le principal sujet de débat, animant notamment toute la campagne de la droite aux élections législatives, est sans aucun doute la hausse de la CSG.

La CSG (pour Contribution Sociale Généralisée), créée par Michel Rocard lors de la loi de finances de 1990 pour 1991, est un impôt dont la nature a longtemps fait polémique. Si elle a été votée comme impôt, l’autorité judiciaire considère qu’il s’agit d’une contribution entre l’impôt et la cotisation, concernant à la fois le salaire et les autres formes de revenus.

Cette logique renvoie à la question que pose le prélèvement à la source, faisant payer l’impôt sur le même modèle que les cotisations sociales, à savoir directement sur le salaire. Prélèvement à la source repoussé par le Gouvernement en 2019 mais maintenu.

L’assiette de la CSG est plus large qu’une simple cotisation, puisqu’elle concerne l’ensemble des revenus des personnes domiciliées en France.

Un document gouvernemental sorti au début du mois montre la volonté de l’exécutif d’imputer le coût de l’assurance-maladie et de l’assurance-chômage sur la CSG.

Impôts ou cotisations ?

Pourquoi de telles modifications ?

Il est vrai qu’aujourd’hui, le système français est un peu bâtard. Née en 1945, la Sécurité sociale française a toujours oscillé entre les deux modèles dominants : le modèle bismarckien et le modèle béveridgien. Un modèle allemand et un modèle britannique.

Le premier système, tirant son nom d’Otto von Bismarck, est également dit « assurantiel ». Destiné initialement à couper l’herbe sous le pied des socialistes allemands à la fin du XIXe siècle, le système se veut rapidement protecteur contre la maladie, les accidents du travail, la vieillesse et l’invalidité. Cette protection connaîtra un élargissement très rapide dans les années 1880.

Ce système consiste en une protection obligatoire animée par un système de cotisations des salariés comme des employeurs par l’intermédiaire des charges sociales, lesquelles financent ce fameux système géré par les partenaires sociaux.

Qualifier ce système « d’assurantiel » est toutefois exagéré, puisque les cotisations ne sont pas fonction du risque, mais du salaire du cotisant.

Le modèle britannique tire son nom de William Beveridge, fonctionnaire du ministère du Travail britannique et rédacteur du fameux rapport éponyme publié en 1942. Père de l’idée d’État providence, repris par la suite par J. M. Keynes, il propose un système étatisé, géré par l’impôt et fonctionnant selon ce qu’on appellera les « trois U » : uniformité, unité, universalité.

Le système français propose un brassage entre ces deux mondes, refusant de choisir entre étatisation totale et système d’assurance, à la manière de ce qu’est aujourd’hui la CSG.

Les cotisations sociales et prélèvements fiscaux tendent ainsi à converger depuis de nombreuses années afin de pallier les déficits sociaux. Une convergence que montre la CSG et le prélèvement à la source ce qui aboutira, à terme, à une caisse étatique unique.

Au modèle bismarckien, le système français reprend la diversité de régimes alimentés par des cotisations sociales et la logique de redistribution.

Au modèle béveridgien, la France reprend le souci d’uniformisation étatique.

En proposant de transférer une partie du financement de l’assurance-chômage des charges sociales aux charges fiscales et en souhaitant que l’État reprenne en main ce système, la nouvelle majorité tend donc à se rapprocher naturellement du second modèle.

L’assurance-chômage pour tous et le système universel de retraite font naturellement écho aux trois piliers du système béveridgien : unité, universalité et uniformité.

La reprise en main par l’État, malgré des promesses de partenariat avec les partenaires sociaux dont la teneur est extrêmement floue, renvoie évidemment à l’étatisation du système social.
Enfin, la hausse de la CSG visant à financer l’assurance-chômage renvoie au financement de la sécurité sociale par l’impôt, propre au modèle béveridgien.

Derrière l’étatisation, quid de l’efficience ?

Toute la question que pose cette mutation est celle, largement taboue, de l’efficience des systèmes sociaux.

Si l’universalité et l’unité des régimes ne sont pas pour déplaire, du fait de la complexité de la machine étatique française dont le diagnostic est fait depuis plus de trente ans, on peut s’interroger sur l’efficacité du principe même d’un régime étatisé.

Autre question : vaut-il mieux augmenter les cotisations sociales ou les prélèvements fiscaux ? La question est d’autant plus épineuse que les deux sont parmi les plus élevés d’Europe.

Assurons-nous d’une chose : cette série de mesures n’empêchera pas le verrouillage que connaît, aujourd’hui, toute tentative de débat sur l’efficience des systèmes de protection sociale en France.