Faire défaut sur la dette publique française ? Le débat doit avoir lieu

MPD01605(CC BY-SA 2.0)

Le tabou concernant la restructuration des dettes souveraines est à l’origine des pires erreurs économiques récentes.

Un article de GenerationLibre

Euro devant le siège de la BCE à Francfort
Euro BCE (Crédits Maciej Janiec, licence Creative Commons)

Le rapport Un Défaut Français ? a souhaité aborder la question taboue de la restructuration de la dette française non pas à titre polémique mais de manière raisonnée et argumentée, et en s’inscrivant résolument dans la tradition libérale – en remontant à Adam Smith – qui fait de l’effacement des dettes un instrument légitime de gestion des affaires économiques, notamment s’agissant de la dette souveraine.

Rédigé en pleine crise des dettes souveraines de la zone euro (2010-2012), le rapport s’inscrivait nettement en opposition avec le consensus français et européen de l’époque qui insistait fortement sur l’intangibilité des dettes souveraines, le caractère unique et exceptionnel de la restructuration de la dette grecque de 2012 et la soutenabilité d’une stratégie d’ajustement macroéconomique faisant reposer sur les débiteurs l’essentiel de l’effort.

Avec le retour au calme du marché des dettes souveraines européennes depuis la fin de 2012 et le constat d’échec des politiques d’austérité excessives de 2010-2012, le débat académique et politique sur les stratégies de sortie de crise en Europe s’est lui aussi calmé et a retrouvé un peu de sérénité. Les partisans de la restructuration de la dette souveraine ont retrouvé de la voix : en Allemagne, où certains représentants du ministère des Finances continuent à porter l’idée d’un mécanisme européen de restructuration des dettes souveraines permettant de limiter les risques de mutualisation du risque souverain ; dans le milieu académique, où les propositions de type « Blue & Red Bonds » (Bruegel) ont été détaillées en faisant place à des mécanismes explicites de restructuration ordonnée des dettes « rouges ». L’ouvrage remarqué de M. Sandbu « Europe’s Orphan » paru en 2015 qui apporte une lecture nouvelle de la crise de l’euro accorde une place centrale à la restructuration des dettes comme mécanisme alternatif de résolution de la crise (qui aurait permis selon lui d’éviter la crise ouverte de la zone euro).

En outre, l’intervention massive de la BCE sur le marché de la dette souveraine dans le cadre de son programme de quantitative easing depuis 2015 a relancé le débat sur une forme de restructuration implicite des dettes souveraines dans le cadre de rachats par la banque centrale. Charles Wyplosz, notamment, a proposé un mécanisme à grande échelle (le plan « PADRE ») consistant à annuler une partie des dettes européennes en contrepartie de l’utilisation des revenus de seigneuriage de la BCE.

Enfin, l’actualité depuis 2013 n’a fait que confirmer la légitimité du débat ouvert par le rapport « Un Défaut Français ? » : la dette grecque reste insoutenable et la question de sa restructuration reste ouverte à l’échelle européenne, et la restructuration ordonnée de la dette souveraine de l’Ukraine en 2015 a montré que les investisseurs ont la capacité de prendre part à un processus maîtrisé. Surtout, l’adoption par le conseil d’administration du FMI en 2015 d’une nouvelle doctrine tirant les leçons du programme grec de 2010 accorde explicitement une grande part à la restructuration de la dette – le plus tôt possible – dans les opérations d’assistance financière aux pays confrontés à une crise des paiements.

Ces évolutions positives dans le débat renforcent la conviction de GenerationLibre que la question de la restructuration de la dette souveraine doit figurer en bonne place dans le débat français sur l’endettement public et la maîtrise des finances publiques. Le rapport reste sur ce point parfaitement à jour, en faisant référence aux techniques financières et juridiques permettant de conduire des opérations ordonnées de restructuration, et aux enjeux d’équité inter-générationnelle que recèle la question de la dette publique.

La réduction du déficit public : la voie d’une réduction radicale de la dépense publique, accompagnée par une compensation générale des ayants-droit

Un point central du rapport de GenerationLibre porte sur la finalité ultime d’une opération de restructuration. Annuler la dette n’a en soi pas d’intérêt réel si cette opération n’est pas l’instrument d’une refondation plus radicale des finances publiques françaises.

Prenant acte de l’échec annoncé de la stratégie de limitation à la marge de la dynamique de la dépense, GenerationLibre plaide pour une approche à la fois radicale et pragmatique qui fait de la restructuration de la dette l’instrument permettant de mobiliser les ressources nécessaires au financement des réformes trop longtemps retardées. Partant du principe que l’opposition des ayants-droit de la dépense publique aux réformes est légitime – car basée sur une forme de contrat implicite liant les bénéficiaires à l’État – GenerationLibre, s’appuyant sur les travaux des économistes Jacques Delpla et Charles Wyplosz (2007), propose dans le rapport de mettre en œuvre une approche « payer pour réformer », financée par une suspension temporaire du service de la dette publique.

Considérant que la restructuration de la dette n’est que l’instrument de la réforme, GenerationLibre plaide pour la négociation avec les porteurs de la dette française d’un « donnant donnant » permettant de rétablir la soutenabilité à long terme des finances publiques grâce à une réforme radicale du champ de la dépense publique seule à même de permettre un rétablissement durable des comptes de l’État.

GenerationLibre chiffre dans son rapport à 200 md€ l’économie réalisée sur la charge d’intérêt de la dette publique suite à un moratoire de trois ans sur le service de la dette. Ces montants seraient réinjectés dans l’économie sous forme de compensation des « perdants » des réformes structurelles majeures seules à même de rétablir les comptes publics et identifiées dans les ouvrages de Delpla et Wyplosz (suppression du statut de la fonction publique, réforme des retraites et suppression des régimes spéciaux, libéralisation du marché du travail, libéralisation des professions réglementées …). Dans son scénario central, GenerationLibre anticipe une remontée de la croissance potentielle française (de 1% à 2%) grâce aux réformes et la baisse de la dépense publique sous les 50% du PIB en cinq ans. Dans un contexte de taux d’intérêt normalisé (4,5% en fin de période, 2% environ en taux réel), le ratio de dette serait réduit de 15 points de PIB environ.

L’alternative consistant à vivre avec une dette élevée n’est pas soutenable à long terme

Depuis 2013, la forte baisse des taux d’intérêt sur le marché de la dette souveraine a rendu moins pressant le risque de surendettement de l’État. Grâce aux achats massifs de titres publics par la BCE, un pays comme la France emprunte depuis 2015 à des taux exceptionnellement bas. La charge de la dette s’avère moins lourde que prévu dans les lois de finances. Dans ce contexte, le gouvernement semble avoir retrouvé une certaine sérénité face à la pression des marchés (on parle même, en 2016, de « cagnotte budgétaire »).

Cette période de taux très bas pourrait encore durer un certain temps. La présence de Mario Draghi à la tête de la BCE jusqu’en 2019 est probablement le gage d’une politique monétaire durablement accommodante en Europe. Néanmoins, à long terme, une normalisation des conditions de financement des États finira par intervenir et elle sera lourde de menaces pour l’État français. L’endettement public va se stabiliser autour de 100% du PIB mais ne pourra pas nettement baisser en l’absence d’un ajustement budgétaire douloureux au niveau national et d’un accompagnement macroéconomique à l’échelle européenne (une relance allemande, par exemple, pour compenser les effets de l’austérité en France). La France restera donc exposée, dans la prochaine décennie, au risque d’un nouvel emballement de l’endettement public, lors d’une prochaine récession par exemple. La stratégie consistant à espérer une amélioration sur le front de la dette sans changement de cap majeur est donc vouée à terme à l’échec.

L’option d’une action de restructuration coordonnée à l’échelle de la zone euro

Enfin, le rapport de GenerationLibre expose certaines propositions (notamment la proposition allemande de « fonds de rédemption ») visant à organiser à l’échelle européenne une opération de désendettement permettant d’assainir vraiment les finances publiques des États membres durement affectés par la crise de 2008-2012.

Là encore, GenerationLibre considère que le rapport reste d’actualité. L’anesthésie pratiquée depuis 2012 par la BCE sur les marchés obligataires a permis de mettre fin à la crise aiguë qui menaçait l’architecture même de la zone euro, mais elle n’a pas apporté de réponse aux problèmes structurels sous-jacents. La zone euro reste trop endettée et ne met pas assez à profit le haut du cycle pour nettoyer ses finances publiques et privées.

Une première option, proposée en Europe, consiste à faire le pari fédéral, à travers la mutualisation des dettes. Cependant, cette voie semble durablement fermée par l’Allemagne. Elle soulève aussi d’importantes questions de responsabilité (aléa moral) qui seront difficiles à résoudre sans un saut fédéral complet peu réaliste.

L’autre option, portée par GenerationLibre, consiste donc à rebâtir les finances publiques de la zone euro sur un principe de responsabilité nationale et un retour à la règle du « no bail out », une position proche de celle du Ministère des finances allemand et de la Bundesbank. Une telle approche peut autoriser une dynamique collective de la restructuration des dettes souveraines, dans un cadre coordonné. Elle n’est pas non plus contradictoire avec une forme de fédéralisme budgétaire. Mais il est fondamentalement sain que la discipline de marché joue à nouveau son rôle au niveau national et que la restructuration de la dette ne soit plus un tabou. Le rapport de 2013 aura contribué, GenerationLibre l’espère, à changer les esprits sur la question de la restructuration des dettes souveraines et sur ce tabou européen qui est à l’origine des pires erreurs de politique économiques des années récentes.

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