Pour une obsolescence programmée des lois

Les clauses de caducité automatique, bien utilisées, peuvent être une solution aux problèmes posés par l'inflation législative et normative.

Face à l’engorgement réglementaire français, donnons une durée de vie limitée aux lois. Certaines d’entre elles contiendront ainsi leur propre mécanisme d’auto-destruction. Elles devront donc prouver leur efficacité afin d’être reconduites, sous peine de disparition !

Par Nicolas Beyls.
Un article de Trop Libre.

Code du travail (Crédits : René Le Honzec/Contrepoints.org, licence Creative Commons)

Notre beau pays compte 300 fromages, 36.000 communes et près de 400.000 réglementations. « Nul n’est censé ignorer la loi ». Mais le rapport Lambert-Boulard (2013) sur l’inflation normative constate qu’en 1833 huit codes pouvaient être rassemblés dans un ouvrage de 828 pages, quand aujourd’hui sept d’entre eux comptent au total près de 21.000 pages. Le législateur français abuse de la « logorrhée législative », selon l’expression du Conseil d’État. Et ce n’est pas sans conséquences. Pour 2012-2013, la France a été classée 126ème sur 144 en matière de complexité administrative par le World Economic Forum. D’après la Commission Consultative d’Évaluation des Normes, le coût des nouvelles normes entre 2008 et 2011 s’élève à plus de deux milliards d’euros.

Que faire ? Les clauses de caducité automatique, bien qu’éloignées de la tradition juridique française, sont une solution. À l’instar de l’OCDE en 2004, le rapport du sénateur Dolligé sur la simplification des normes préconisait en 2011 d’introduire « une clause de révision périodique, selon l’exemple des sunset laws américaines ». Ce dispositif permettrait de « renverser la charge de la preuve » selon l’OCDE : les textes législatifs, pour ne pas disparaître, devraient être réexaminés systématiquement au bout d’un certain temps par l’administration. Il convient cependant de tirer des leçons des expériences étrangères afin d’introduire efficacement des clauses de caducité en France.

Leçon 1 : Adopter une approche ciblée

Les sunset clauses sont nées aux États-Unis dans les années 1970 à la suite des travaux de Theodore Lowi dans The end of liberalism. Selon lui, l’accroissement du pouvoir exécutif suite au New Deal a favorisé l’émergence d’agences fédérales bureaucratiques, au détriment du pouvoir de contrôle du Congrès. Il propose donc de limiter à 5 voire 10 ans l’existence de ces agences afin de favoriser leur évaluation par le Parlement. Menés par le Colorado dès 1976, plusieurs dizaines d’État américains introduisent des sunset clauses, certains ayant une approche globale, d’autres étant plus sélectifs. Mais douze États les ont abandonnées dans les années 1990 par manque de temps et de moyens.

Il faudrait donc ne pas généraliser ce dispositif et adopter une approche sélective comme en Suisse, où les clauses de caducité sont introduites au cas-par-cas. Elles concernent notamment les réglementations à l’impact incertain ou celles traitant d’un problème temporaire.

Leçon 2 : Renforcer l’évaluation des politiques publiques

En Suisse existe une véritable culture de l’évaluation, qui est menée par une multitude d’acteurs dispersés. C’est aussi le premier grand pays au monde à avoir introduit une clause d’évaluation dans sa Constitution (article 170).

Dans l’État de Victoria en Australie, un organisme indépendant, le Victorian Competition and Efficiency Commission, fournit aux administrations un protocole pour mener des études d’impact ex-post (pour les réglementations existantes) mais aussi ex-ante (pour les nouvelles réglementations). Ces Regulatory Impact Statements se traduisent par des consultations, l’examen de solutions alternatives, des études coûts/bénéfices… mais qui sont rarement menées par des administrations impréparées.

Leçon 3 : Mettre en place une organisation institutionnelle appropriée

Face aux écueils rencontrés en Australie et en Suisse dans l’évaluation des politiques publiques, privilégions en France un organisme interministériel et indépendant, remplissant des missions de conseil et menant des études d’impact. Ainsi, les Länder allemands recourent largement aux clauses de caducité afin de réduire le fardeau réglementaire. Mais seuls ceux ayant mis en place un bureau indépendant de conseil et d’évaluation, comme la Hesse et la Rhénanie du Nord-Westphalie, obtiennent des résultats probants. Enfin, un soutien politique aux sunset clauses est indispensable !


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