3 mythes sur la bureaucratie dévoilés avec l’audition d’Édouard Philippe

Edouard Philippe by Jacques Paquier (CC BY 2.0) — Jacques Paquier , CC-BY

Cherchant à faire comprendre la difficulté de sa tâche, Édouard Philippe est revenu sur un nombre d’idées reçues en vogue dans le débat public sur le procès de décision publique.

Par Frédéric Mas.

Ce mercredi, l’ancien Premier ministre Édouard Philippe défendait son bilan dans la gestion de la crise sanitaire devant une commission d’enquête de l’Assemblée nationale. S’il a reconnu des erreurs de communication, il a toutefois estimé que globalement, sa politique avait permis de « sauver des vies ».

Cherchant à faire comprendre la difficulté de sa tâche, Édouard Philippe est revenu sur un nombre d’idées reçues en vogue dans le débat public sur le procès de décision publique. « Comment est-ce qu’on gère une crise sanitaire avec des échelons de décision très dispersés […] quand vous avez immédiatement le risque pénal sur le dos ? » a-t-il ainsi lancé aux membres de la commission.

En une phrase, Édouard Philippe met à bas trois mythes bureaucratiques.

Une bureaucratie rationnelle

La bureaucratie est un processus rationnel. Selon l’analyse de Max Weber, qui a toujours beaucoup de succès auprès des bureaucrates eux-mêmes, la bureaucratie est l’expression de la rationalité et substitue au pouvoir charismatique des sociétés traditionnelles un cadre légal-rationnel qui s’appuie sur le statut et la compétence de ses représentants.

Édouard Philippe décrit plutôt une juxtaposition d’administrations et d’officines aux compétences mal définies et très peu coordonnées, un maquis légal qu’il est difficile de comprendre pour espérer faire bouger. L’hôpital public n’est pas le seul grand corps malade de sa direction.

Guillaume Nicoulaud avait diagnostiqué les mêmes maux dans le domaine de la lutte anti-terroriste. On imagine qu’existe le même brouillard au sommet pour toutes les grandes administrations publiques françaises.

Une bureaucratie au service du politique

La bureaucratie est un outil au service du politique. Il existe un débat dans la littérature économique et sociologique sur la nature de l’articulation entre administration et politique. Pour un certain nombre d’auteurs, comme par exemple Ludwig von Mises ou Michel Crozier, la bureaucratie n’est que l’instrument de la classe politique et finalement n’a qu’une existence subordonnée aux plans décidés par les élus.

Pour d’autres, comme Karl Marx ou Claude Lefort, la bureaucratie est autonome et prend ses propres décisions en laissant au politique une marge de manœuvre finalement assez étroite.

À l’écoute d’Édouard Philippe, la France est davantage dans la seconde situation que la première : les politiques de droite et de gauche se ressemblent toutes depuis des décennies parce qu’elles doivent se couler dans le moule bureaucratique pour être comprises et effectuées.

Cela signifierait-t-il que la première théorie est fausse et la seconde est vraie ? Pas nécessairement, il peut tout simplement décrire deux moments du développement bureaucratique.

Son autonomisation s’accroît en même temps que sa masse qui lui permet à un certain stade d’inverser les rapports hiérarchiques entre politique et administration. Plus il existe de bureaux et d’officines, plus il devient facile de doubler le pouvoir élu, et sur le versant électoral, plus il y a de fonctionnaires parmi les électeurs, plus les élus ont intérêt à ne pas les contrarier pour les amadouer.

Liberté du politique, soumission du fonctionnaire

Il existerait une véritable opposition entre la liberté du décideur politique national et l’inertie bureaucratique. Les membres du gouvernement dessineraient les grandes orientations des administrations, planifieraient du sommet de l’administration comme les Dieux sur le mont Olympe l’ensemble de l’ordre administratif qui ensuite se mettrait en branle pour appliquer les directives politiques.

Sauf que, comme le suggère très fortement Édouard Philippe, la menace pénale qui plane sur la tête des dirigeants paralyse autant que la dilution de responsabilités des fonctionnaires dans la structure bureaucratique.

Si toute initiative, en particulier en situation de crise, est menacée de sanction pénale, alors il devient rationnel autant pour le fonctionnaire que pour le politique de « protéger ses arrières » et de prioriser d’abord les moyens de se protéger de l’institution judiciaire.

La surenchère de mesures sécuritaires face à la « seconde vague » pourrait d’ailleurs être interprétée comme ça : les dirigeants sont d’abord préoccupés par leur propre protection juridique avant de trouver des solutions efficaces à la crise, quitte à faire peser sur les administrées des décisions lourdes et liberticides, mais qui leur garantissent de ne pas finir derrière les barreaux.

Il ne s’agit pas d’abolir la responsabilité pénale des gouvernants, bien entendu, mais de bien comprendre que la simplification administrative leur permettrait de dissiper le brouillard bureaucratique au sommet. En simplifiant la bureaucratie, les politiques verraient mieux ce qu’impliquent leurs décisions, et donc ce qui engage leur responsabilité ou pas.

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