Pourquoi la décentralisation à la française ne marche pas ?

Il est temps de prendre la décentralisation au sérieux.

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Pourquoi la décentralisation à la française ne marche pas ?

Publié le 26 mars 2020
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Par Raul Magni-Berton.
Un article de The Conversation

Aux examens de la fonction publique, un texte ne peut être ignoré.

Il s’agit de Qu’est-ce qu’une Nation d’Ernest Renan, considéré comme le texte fondateur de la conception de la Nation à la française. On y apprend qu’une « province » doit avoir son mot à dire concernant la façon dont elle s’autogouverne. Cela contredit le centralisme français ? Non. Il s’agit d’une idée que l’on retrouve dans la Constitution telle qu’elle est depuis 2003, selon laquelle « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».

Aujourd’hui, un projet de loi constitutionnelle enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale vise à répéter encore une fois le même principe avec d’autres mots : il souhaite introduire dans la Constitution un droit à la différenciation entre collectivités territoriales.

 

La France, l’un des pays les plus centralisés

Pourtant, malgré la répétition inlassable de ce même principe, la France reste, avec le Royaume-Uni, un des grands pays européens les plus centralisés. Les indicateurs internationaux, tels que le Regional Authority Index montrent que la France est l’une des grandes démocraties au monde qui s’est le moins décentralisée pendant ces trente dernières années.

La dotation générale de fonctionnement aux collectivités territoriales depuis 2012 a baissé d’environ 10 milliards d’euros. Les élus locaux montrent par leurs actions et par leurs paroles un malaise à cause des nombreuses contraintes législatives et réglementaires. En témoigne l’enquête du CEVIPOF auprès des maires de juillet 2019.

Sept maires sur dix estiment que l’État veut reprendre la main sur l’action des municipalités. Ces affirmations sont cohérentes avec le fait que, sur la période 2014-2018 qui correspond aux quatre premières années de leur mandat, 1021 maires ont démissionné.

Cela constitue un record historique et c’est un chiffre presque deux fois plus élevé qu’au mandat précédent sur une période identique.

 

Décalage de principes

Comment se fait-il que nous n’y arrivions pas ? Le décalage entre des principes constitutionnels fortement décentralisateurs et une réalité toujours jacobine est lié à la façon dont la loi encadre ces principes.

En effet, si les articles 72, 72-1 et 72-2 de notre Constitution accordent une grande liberté aux collectivités territoriales, ils ne font pas moins de 14 fois référence à la nécessité de se conformer aux conditions prévues par la loi.

Par exemple, l’alinéa 2 de l’article 72 précise que les collectivités s’administrent librement « dans les conditions prévues par la loi ».

De même, l’alinéa 3 ouvre la possibilité aux collectivités de déroger aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, mais toujours « lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu ».

Ce ne sont que deux exemples parmi les quatorze qui offrent des opportunités pour aller vers une plus forte décentralisation, mais qui ont besoin, pour cela, que la loi suive l’esprit du texte constitutionnel.

 

Un Code des collectivités de 1583 pages

C’est le Code général des collectivités territoriales qui régule et encadre ces principes constitutionnels. La simple taille de ce document tel qu’on le trouve sur Internet (1583 pages) permet de comprendre l’ampleur du problème.

Ainsi, aujourd’hui, les collectivités territoriales s’administrent librement dans les limites définies dans 1583 pages plus annexes. Lorsque des compétences sont déléguées au niveau local – par exemple lors du transfert aux Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations – elles sont accompagnées d’un ensemble d’instructions sur comment gérer cette compétence et comment la financer.

On pourrait penser que déléguer une compétence à une collectivité territoriale accroît la décentralisation. Mais cela n’est vrai que lorsqu’on délègue également la liberté de choisir comment la collectivité exerce, finance et transforme cette compétence. Autrement, les collectivités ne seront pas autonomes, mais de simples administrations soumises aux ordres du pouvoir central.

 

Identifier les verrous stratégiques

Pourtant la solution est selon nous, assez simple. Nous venons de la détailler dans un rapport en libre accès pour le think tank GénérationLibre. Elle n’exige pas de bouleverser le code des collectivités territoriales et encore moins de modifier notre constitution.

Elle consiste simplement à identifier les verrous stratégiques qui permettent aux collectivités d’obtenir davantage d’autonomie à leur initiative. Autrement dit, qui leur permettent de déroger au Code général des collectivités territoriales lorsqu’elles souhaitent exercer des nouvelles compétences dont elles ne disposent pas aujourd’hui.

L’avantage de cette approche est que ces modifications ne produisent pas un changement sensible dans l’immédiat, dans la mesure où beaucoup de collectivités territoriales ne sont aujourd’hui pas prêtes à assumer un grand nombre de compétences supplémentaires, notamment en matière fiscale.

Elle produirait, en revanche, une évolution incrémentale des pratiques qui permettent de rendre nos collectivités territoriales progressivement plus autonomes.

L’article qui nous concerne est le L.1111-8-1 introduit par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 – art. 1. Il porte sur les conditions qui régissent la délégation de compétences entre l’État et les collectivités territoriales.

Ce texte est basé sur deux principes :

  1. L’État peut déléguer par convention à une collectivité territoriale […] qui en fait la demande l’exercice de certaines de ses compétences.
  2. Ces compétences ne peuvent habiliter les collectivités territoriales […] à déroger à des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement.

 

Davantage de marges pour innover et expérimenter

Ces principes peuvent être modifiés afin d’être plus conformes à l’esprit de notre Constitution.

Premièrement, il s’agit de transformer le caractère facultatif de l’attribution de compétences par l’État en caractère obligatoire. Ainsi, l’État doit (et non peut) déléguer une compétence à une collectivité qui lui en fait la demande. Cette modification permet à chaque collectivité territoriale de choisir quelles compétences elle souhaite exercer.

Deuxièmement, les collectivités doivent pouvoir être habilitées à déroger à des règles relevant du domaine de la loi ou du règlement lorsqu’elles obtiennent une délégation des compétences. Sans cette deuxième condition, cette délégation de compétence se bornerait à une gestion administrative et ne permettrait pas aux collectivités d’innover et d’expérimenter comme notre constitution les encourage à le faire. Ainsi, il suffirait de supprimer le mot ne dans l’énonciation du second principe.

Une telle modification, accompagnée d’ajustements mineurs, permettrait aux collectivités de choisir les compétences qu’elles souhaitent exercer et la façon dont elles souhaitent le faire.

 

Cette décentralisation est-elle vraiment souhaitable ?

Devant un tel enjeu, c’est le moment de se demander sérieusement si la décentralisation est souhaitable.

Plus de 30 ans d’études sur cette question sont unanimes : oui, la décentralisation est souhaitable, du moins dans des pays avec un niveau de développement économique avancé comme la France. Elle produit davantage de légitimité, car les décisions y sont prises au plus près des habitants. Cela est aussi vrai en France. Selon le sondage un sondage du Cevipof en 2019, 71 % des Français font ainsi confiance au maire de leur commune, contre 49 % à leur conseiller régional et 40 % à leur député.

Plus généralement, la décentralisation fiscale produit un accroissement de la confiance dans les services publics, dans le parlement et dans les partis politiques.

En outre, d’un point de vue économique, la décentralisation est associée à une plus grande efficience et un plus grand développement. L’obstacle principal à surmonter repose sur l’économie d’échelle que les systèmes centralisateurs permettent. Cependant, le renoncement à cet avantage produit la possibilité de mieux adapter l’économie d’un territoire à ses caractéristiques et de bénéficier davantage des retours d’expérience d’autres territoires.

Si les avantages produits par une économie d’échelle sont substantiels dans un pays pauvre, ils deviennent marginaux dans un pays riche, si bien que les pays développés et très décentralisés s’en sortent mieux économiquement.

 

Égalité réelle des territoires

Pour finir, se pose la question de l’égalité entre territoires. Une idée répandue consiste à penser que la centralisation favorise l’égalité entre territoires. Les analyses qui comparent plusieurs pays riches du monde nous disent pourtant le contraire : la décentralisation favorise davantage l’égalité entre régions, à travers un mélange d’émulation et de solidarité.

À l’inverse, l’égalisation des règlements ne produit pas égalisation des conditions. Certains règlements pénalisent des territoires et en avantagent d’autres. De plus, la centralisation permet à une région (celle de la capitale) d’avoir un pouvoir disproportionné par rapport aux autres.

Ainsi, par exemple, l’Ile-de-France produit à elle seule 30 % des richesses du pays, ce qui est impensable dans un système décentralisé.

Donc, oui, comme nos chercheurs, nos constituants et nos élus le savent, la décentralisation est souhaitable. Il est temps de s’en occuper sérieusement.

Raul Magni-Berton, Professeur de sciences politiques, Sciences Po Grenoble, UMR Pacte, Université Grenoble Alpes

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.

The Conversation

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  • Les élus français sont:
    1. trop nombreux,
    2. les seuls qui arrivent lors d’une fusion entre deux entités à augmenter les coûts de fonctionnement. Le mot re-engineering ne fait pas partie de leur vocabulaire…
    3.trop gaspilleurs. Je pense à eux à chaque rond point. (chantier qui dure plus de 3 mois pour avoir des subventions).

    Il serait bon de faire passer un examen minimum sur ce qu’est un compte d’exploitation à toute personne candidate à une fonction élective dans ce pays. ça éviterait à la plupart des maires d’avoir une connaissance du cash flow très inférieure à l’employée qui suit la facturation d’une PME.

  • pour que la France se remette en marche il faudrait casser ce principe établi chez les politiques et les fonctionnaires : « responsable mais pas coupable » !
    Je travaille bien, j’ai une augmentation voire une promotion, je fais de grosses conneries, je suis viré.
    Pour la dernière phrase on pourrait commencer par le président actuel de l’assemblée ?
    En clair, comment retirer du pouvoir à une bande de parasites ?
    Generalement ils s’y accrochent tels des morbaques…

  • Intéressant ! Deux petites choses à changer un PEUT en DOIT et supprimer une particule : NE. La solution est dans le problème. Il me semble que c’est justement sur ces points que l’autonomisation de l’ex région Alsace bloque.

  • toutefois, l’intérêt d’une telle réforme est que les collectivités locales restent limitées dans leur champ d’action : l’Etat est bien trop présent dans tous les aspects de la vie des citoyens. Il ne faut pas que les collectivités s’immiscent de la même manière, sinon, ce sera le même chaos !!!

  • L’empilement de structure la multiplication des niveaux de non décisions, ce n’est pas de la décentralisation. Pas plus que le redécoupage des régions sur un coin de table après un débat idéologique alcoolisé pour empêcher le RN de gagner une région, n’est pas non plus une méthode de gestion décentralisée, simplement de la conneries et de la gabegie.

  • Réponse : parce que les petits roitelets provinciaux piquent dans la caisse ?

  • D’accord avec Brasidas. D’abord simplifier le mille-feuille, y compris en ce qui concerne les préfectures qui sont une administration parallèle. Les régions sont trop grandes, les communes trop petites, tout est à revoir, y compris le contrôle de gestion et des comptes de ces collectivités qui font n’importe quoi avec leurs budgets (voir la progression insupportable de la fiscalité locale) . Le problème de la compétence – et parfois de l’honnêteté – de nombre d’élus est posé.

  • Effectivement la décentralisation est souhaitable. Mais il faudrait quelques conditions pour que cela fonctionne. Des régions plus petites, suppression du département, de l’Agglo, pour ne garder que des communes.
    Et enfin, supprimer la notion de péréquation qui permet aux cancres de vivre des richesses des voisins qui bossent.
    On arriverait peut-être dans ce cas à construire quelque chose de viable, et surtout avoir un développement du territoire Français harmonieux… Donc pas tout à Paris !!
    Mais ça, c’est dans mes rêves ?

  • Les verrous que je vois, les nœuds à trancher :
    1) le système de licences sur les fréquences audiovisuelles données à des producteurs de contenu : donnons ça à des FAI et interdisons leur de se mettre en position de compétition avec leurs propres clients (=neutralité des réseaux) + arrêt des subventions aux entreprises de presse + généralisation de la liberté de la presse et des journalistes à la liberté d’expression de tous
    2) autoriser (et supporter dans un premier temps) de vraies monnaies locales, indexées sur l’euro sur les mêmes principes que le Bancor (on pourrait parler de critère de convergence sur les balances commerciales) sans obliger une superposition des périmètres de validité de ces monnaies avec des contours géographiques
    3) remplacer le millefeuille des aides conditionnées sur la souffrance par un revenu universel inconditionnel, à un niveau national en euro… ce qui n’empêchera pas des « localités » non exclusivement territoriales (mais en fin les gens font ce qu’ils veulent, on peut parier que dans un premier temps ils s’organiseront territorialement) de proposer le leur

    La décentralisation est en cours, à toutes les échelles. Et toutes les autorités de contrôle luttent contre.

    Je me branche sur le flux de GenerationLibre, j’ai l’impression que ça me parle.

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