Les déboires de l’aide internationale

William Easterly déplore que l’aide internationale soit si politisée et qu’elle débouche sur autant de mesures contre-productives.

Par le minarchiste.

Même s’il était employé de la Banque mondiale lorsqu’il a publié The Elusive Quest for Growth, William Easterly ne se gêne pas pour fustiger les politiques de ce genre d’institution et déplorer leurs erreurs passées. Il a d’ailleurs fortement critiqué les Jeffrey Sachs de ce monde (surtout dans d’autres livres intitulés The Idealist et  The Tyranny of Experts).

Easterly explique que les premières interventions de la Banque mondiale au tiers-monde furent basées sur une théorie nommée modèle Harrod-Domar, élaboré en 1946. Ce modèle avait en fait pour but d’expliquer les cycles économiques à court terme aux États-Unis, et non de décrire la croissance à long terme des pays en développement. Les auteurs eux-mêmes ont clairement spécifié que ce modèle ne constitue pas une stratégie de développement viable. Pourtant, il a été la justification théorique de bon nombre d’interventions fort coûteuses, qui n’ont eu aucun résultat positif et bien des conséquences négatives.

En termes simples, leur interprétation de ce modèle stipule que pour atteindre un certain taux de croissance économique, un pays doit bénéficier d’un certain « taux d’investissement » souvent exprimé en pourcentage du PIB. On compare ensuite ce niveau d’investissement au taux d’épargne du pays en question pour déterminer un écart de financement (financing gap). C’est cet écart que l’aide étrangère doit tenter de combler de manière à atteindre le taux de croissance désiré et nécessaire à engendrer le développement.

Cette stratégie s’est évidemment révélée être un fiasco, engendrant bon nombre d’éléphants blancs et de corruption. Les statistiques démontrent que les récipiendaires de cette aide n’ont pas augmenté leur niveau d’investissement comme la théorie le prévoyait. Selon Easterly, c’est en partie parce que les retours sur investissements étaient insuffisants et les conditions défavorables, comme nous verrons plus loin.

La technologie

Au milieu des années 1950, le modèle de Robert Solow a commencé à gagner de la crédibilité. Dans son article, Solow concluait que l’investissement en machinerie ne peut pas augmenter la croissance à long terme, seul le développement technologique peut y parvenir.

Pour qu’un pays s’enrichisse, il faut que la productivité, c’est-à-dire la production par travailleur, augmente. Augmenter le nombre de machines sans augmenter le nombre de travailleurs se heurtera rapidement à des rendements très décroissants.

En fait, le rendement des machines ne représente qu’un tiers du PIB, alors que les deux tiers restants sont le rendement des travailleurs. Cette réalité a pour effet d’empirer les rendements décroissants lorsqu’on ajoute du capital-machine sans augmenter le capital-travail.

Par contre, Solow expliquait que le développement technologique permet de contrer les rendements décroissants et de poursuivre l’accumulation du capital. Cependant, Solow avait utilisé ce modèle pour expliquer la croissance économique des États-Unis à travers le temps, et non pour expliquer les différences de développement économique entre différents pays.

Les économistes se sont alors mis à croire qu’en utilisant l’aide étrangère pour implanter de nouvelles technologies dans les pays en développement, la croissance allait émerger. Ce ne fut pas le cas… À quoi bon obtenir de nouvelles technologies lorsque les travailleurs n’ont pas les connaissances pour les utiliser ?

L’éducation

Puis, les bonzes du développement économique se sont tournés vers le financement de l’éducation. La période de 1960 à 1990 fut marquée par une explosion de l’éducation dans les pays du tiers-monde. Pourtant, l’impact sur la croissance économique fut nul.

Les diplômés de ces pays vont soit quitter le pays pour aller dans un pays développé, soit travailler au gouvernement pour obtenir des conditions décentes, et dans bien des cas, il n’y existe pas de corps professoral digne de ce nom pour leur dispenser une éducation d’assez bonne qualité ; l’investissement en éducation ne donnera donc rien. Dans un cas comme l’autre, les conditions institutionnelles de ces pays n’offrent pas un incitatif à investir pour le futur, tant au niveau des technologies que des compétences.

Trop de naissances ?

Ensuite, les économistes se sont mis à croire que la surpopulation était le problème des pays du tiers-monde. L’aide étrangère a donc commencé à être utilisée pour fournir des préservatifs à la population. Cette politique fut probablement la plus grotesque, basée sur des arguments de type malthusiens.

Premièrement, si les parents de ces pays désiraient moins d’enfants, il s’achèteraient eux-mêmes ces préservatifs, leur coût étant dérisoire, même pour eux, comparativement aux conséquences d’une naissance non désirée. Deuxièmement, il n’existe aucun lien entre les variations du PIB par habitant et le taux de fertilité. Troisièmement, le taux de fertilité diminue lorsqu’un pays s’enrichit, et non l’inverse. Lorsque les individus voient leur rémunération s’améliorer et ont des incitatifs à investir pour le futur (par exemple en passant davantage d’années sur les bancs d’école), ils décident alors d’avoir moins d’enfants.

Pas d’imputabilité concernant l’aide

L’un des principaux outils des Institutions Financières Internationales telles que le FMI et la Banque Mondiale sont évidemment les prêts, lesquels sont octroyés sans égard à l’atteinte d’objectifs fondamentaux tels que le contrôle de l’inflation, la réduction du déficit budgétaire, la diminution de la corruption. Les récipiendaires de l’aide font de belles promesses qu’ils ne respectent pas.

Puis les dettes sont souvent annulées, ne permettant pas de réduire le ratio endettement du pays en question puisqu’il pourra ensuite en profiter pour emprunter encore plus. En fait, les radiations de dette se trouvent presque toujours à récompenser les pays qui ont le moins bien utilisé les fonds qui leur avait été prêtés au préalable.

La trappe à pauvreté

Pour Easterly, l’investissement dans la compétence est très important, mais le taux de rendement de celle-ci dépend de sa quantité. Dans un pays à faibles savoir-faire, le rendement sur l’investissement en compétences est fragile, ce qui décourage de tels investissements et plonge ce pays dans un cercle vicieux.

Par contre, lorsqu’un individu améliore ses compétences, il contribue à faire augmenter le rendement des autres, car les connaissances se répandent et se complémentent, créant des synergies. Dans ce cas, on parle de cercle vertueux. Mais cet individu n’est pas rémunéré pour son impact sur le rendement au niveau sociétal ; il n’est rémunéré que pour ses propres compétences.

Certains pays ou certaines régions demeurent coincées dans la pauvreté car il y a peu de compétences et de savoir-faire au sein de leur population, ce qui enlève tout incitatif à en acquérir (ceux qui décident tout de même d’investir dans leur savoir-faire vont tout simplement émigrer).

Ces trappes de pauvreté sont engendrées par de mauvaises politiques gouvernementales, lesquelles diminuent le taux de rendement des investissements privés. Selon Easterly, en plus d’améliorer la qualité des institutions politiques et d’améliorer les politiques gouvernementales, le gouvernement doit aussi subventionner l’accumulation des compétences et les investissements en capital productif de manière à démarrer le cercle vertueux.

Si la technologie existe et est disponible, mais que les incitatifs à l’utiliser sont absents, le développement ne surviendra pas. Les Chinois ont découvert comment couler l’acier un millénaire et demi plus tôt que les Européens. Ils avaient des ponts suspendus en acier, des rendements d’agriculture supérieurs notamment grâce à l’irrigation hydraulique. Ils avaient la poudre à canon, la roue à aubes, la brouette, l’imprimerie, le papier, la boussole et des navires à trois mâts. Mais ils ont décidé de se fermer sur le monde et cette nation est demeurée stagnante en raison de la nature de ses institutions.

L’innovation génère des rendements sociaux nettement supérieurs aux rendements privés car elle peut être imitée par d’autres au sein d’un même pays, mais les rendements sociaux ne sont pas capturés par ceux qui investissent dans la recherche, ce qui mène à du sous-investissement de la part du secteur privé. Cela justifie que le gouvernement subventionne la recherche selon Easterly.

Les investissements privés étrangers directs favorisent le développement car ils permettent souvent d’introduire de nouvelles technologies innovatrices dans les pays en voie de développement, lesquelles peuvent ensuite être imitées. Pour obtenir de tels investissements, il faut une libéralisation des mouvements de capitaux.

Quand le gouvernement choisit les gagnants, cela peut retarder le développement : par exemple le Brésil a entravé les importations d’ordinateurs pour favoriser le développement de l’industrie locale, ce qui a grandement ralentit l’adoption de cette technologie dans ce pays. Il faut donc éviter le protectionnisme et les stratégies de substitution des importations.

L’exemple de Bangalore

En 1909, Jamsetji Tata a supporté la fondation de l’Institut Indien des Sciences à Bangalore, créant ainsi un hub de savoir dans cette ville. Durant les années 1980, l’Inde a libéralisé les importations de matériel informatique, ouvrant ainsi l’accès aux meilleures technologies disponibles sur la planète. Des entreprises étrangères sont par la suite venues s’y installer, engendrant ce que certains appellent dorénavant le  Silicon Valley de l’Asie. Selon Easterly, ceci est un bon exemple de cercle vertueux à l’œuvre.

Des politiques gouvernementales plus saines

Tout gouvernement qui taxe les revenus futurs, explicitement ou implicitement, réduira les incitatifs à investir. Cette taxation peut prendre diverses formes : impôts, gros déficits budgétaires, hyper-inflation, corruption, etc.

L’élément central identifié par Easterly est l’équilibre budgétaire. Un gouvernement qui génère de gros déficits parce qu’il dépense trop doit généralement imprimer de la monnaie pour se financer, ce qui engendre une forte inflation. Ce gouvernement doit ensuite maintenir un taux de change fixe officiel qui est bien plus favorable que le taux du marché, engendrant ainsi un immense marché noir pour les devises et détruisant le commerce international.

Ce gouvernement doit ensuite restreindre le niveau des taux d’intérêt, ce qui en présence d’inflation élevée aboutit à des taux d’intérêt réels négatifs, ce qui annihile le système bancaire et son rôle essentiel d’intermédiation. Finalement, les déficits élevés impliquent des taxes élevées dans le futur, ce qui décourage encore davantage l’investissement. En somme l’économie est ruinée.

Le dernier clou dans le cercueil sont les politiques protectionnistes de substitution des importations et de protection des industries naissantes, lesquelles ne fonctionnent jamais.

La corruption réduit aussi les incitatifs à investir pour le futur. Il y a une corrélation inverse entre le niveau de corruption d’un pays et son équilibre budgétaire, c’est-à-dire que les pays plus corrompus engendrent de plus gros déficits budgétaires. La prime au marché noir augmente grandement les opportunités de corruption et est donc à éviter, tout comme les taux d’intérêt réels négatifs.

Le protectionnisme favorise la corruption, car il donne un incitatif à donner des pot-de-vins pour contourner les tarifs et quotas. Une prime sur le marché noir pour la devise incite aussi à la corruption car les élites politiques ont souvent accès à des monnaies plus solides, qu’ils peuvent écouler à prime sur le marché noir et ainsi s’enrichir.

La polarisation ethnique inhibe le développement

Les sociétés les plus polarisées, en termes ethniques ou de classes sociales, adoptent de moins bonnes politiques gouvernementales. Par exemple, si les inégalités sont très élevées, les pauvres vont militer pour des politiques de redistribution qui nuisent à la croissance. Les chercheurs Jakob Svensson et Paolo Mauro ont observé que plus un pays est diversifié ethniquement, plus il y aura de corruption.

Lorsqu’il y a plusieurs groupes ethniques au sein d’un même pays, la corruption est plus élevée et les institutions sont plus faibles. Les investissements en services publics sont moindre, mais les déficits budgétaires plus élevés.

Le risque de guerre civile est 2.5 fois plus élevé et le risque de génocide 3.0 fois plus élevé dans les pays plus diversifié ethniquement. Ces pays font aussi moins bien à d’autres égards tels que le nombre moyen d’années d’éducation de la population, le pourcentage des routes qui sont pavées, la fiabilité du réseau électrique et le nombre de téléphones par habitants. La prime de marché noir y est aussi significativement plus élevée.

Une étude publiée par Easterly et al. démontre aussi que les pays qui ont des frontières artificielles (i.e. en ligne droite) ont une plus faible croissance économique.

Conclusion

En somme, Easterly déplore que l’aide internationale soit si politisée. Les pays riches se donnent des objectifs de distribution (en dollars ou pourcentage de leur PIB) et s’efforcent des les atteindre tout en induisant les pays bénéficiaires à agir dans l’intérêt du donateur (i.e. sous la forme de lucratifs contrats à ses entreprises). Cela ne laisse pas de place à l’imputabilité et ne favorise pas l’adoption de politiques gouvernementales plus saines.

Easterly croit tout de même que les IFIs sont nécessaires et continuent d’avoir un rôle à jouer dans le futur, ce avec quoi je suis en désaccord.

L’aide étrangère doit être octroyée en échange de réformes déjà mises en place, et non de promesses pour le futur. Elle doit autant que possible être déployée directement dans des projets ou auprès de la population pour éviter qu’elle soit détournée vers des agents corrompus. Cette aide ne doit pas être tributaire à l’octroi de contrats à des entreprises du pays donateur et les pays donateurs devraient abolir leurs barrières tarifaires à l’égard du pays bénéficiaire de l’aide.

Ce livre date de 18 ans, mais ses observations (faîtes sur le terrain par Easterly, qui n’est pas un économiste de tour d’ivoire) et ses conclusions demeurent entièrement pertinentes encore aujourd’hui, d’autant plus que le monde ne semble pas avoir appris de ses erreurs passées…

Plus récemment, la « mafia de l’aide internationale » s’est affairée à régler des problèmes techniques dans les pays du Tiers-Monde, comme de fournir des filets à moustiques, d’améliorer les rendements de culture ou à réparer des puits d’eau. Cependant, quand on comprend pourquoi ces pays sont pauvres, on réalise vite que ces actions ne vont pas les enrichir…

William Easterly, The Elusive Quest for Growth, 2001, 291 pages.

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