La France a-t-elle, oui ou non, trop de fonctionnaires ?

Si l’on se réfère à sa population, la France compte 158.000 fonctionnaires de trop, hors contrats aidés. Le plus inquiétant reste cependant le taux fonctionnarisation des agents.

Par Claude Sicard.
Un article de Entrepreneurs pour la France

La France a trop de fonctionnaires, nous dit la rumeur publique, et cette affirmation est reçue comme un fait avéré. Aussi, dans le cadre des réformes qu’il entreprend de réaliser, le gouvernement aborde-t-il maintenant le difficile problème de la réduction du nombre des fonctionnaires. Emmanuel Macron avait annoncé le chiffre de 120 000 dans sa campagne électorale et François Fillon avait prévu un chiffre bien plus ambitieux, puisqu’il s’agissait de 500 000 postes à supprimer durant son quinquennat.

Comment évaluer le nombre véritable d’agents publics que la France a, ou aurait, en excès, et qui donc d’Emmanuel Macron ou de François Fillon a vu le plus juste ? Les économistes jugent toujours de l’importance des effectifs employés dans les services publics d’un pays en s’en rapportant à la population des actifs : ils nous disent qu’en France une personne sur cinq travaille dans le secteur public, contre une sur neuf en Allemagne, par exemple. La moyenne des pays de l’OCDE se situe à une personne sur six.

Population active ou population totale ?

Le rapport annuel de 2017 sur l’état de la fonction publique en France nous indique que les effectifs s’élèvent à 5 450 000 personnes, dont 2 398 000 dans la fonction publique d’État et 1 889 000 dans la fonction publique territoriale. Avec les bénéficiaires d’un contrat aidé, on en est à 5 640 000 personnes.


On commet une grave erreur en voulant rapporter le chiffre des agents publics à ce que les statisticiens de l’Insee nomment la « population active ». Notre pays a, en effet, cette particularité curieuse d’avoir un taux de population active très inférieur à ce qu’il est dans les autres pays : 43,1 % seulement d’actifs, par rapport à la population totale du pays, contre 51,7 % pour l’Allemagne, 52,5 % pour les Pays Bas, ou encore 53,1 % pour la Suède. La moyenne des pays de l’Union européenne se situe à 47,7 %.

Le taux français est une anomalie rare : prendre la population active comme référence, n’est donc pas la bonne méthode. Ce qu’il convient de faire, c’est de se référer à la population totale de ces pays, puisque les agents des services publics travaillent pour l’ensemble des habitants, et pas seulement pour la population dite active.

On découvre alors que la densité d’agents publics, comptée pour 1.000 habitants, varie considérablement d’un pays à l’autre. Les chiffres vont de 6 personnes pour 1.000 habitants en Bulgarie, 58 en Espagne, 95 en Israël, 117 en Suède, à 168 en Norvège ! Avec 84 agents dans les services publics pour 1 000 habitants, la France est au milieu du peloton : son chiffre est inférieur à celui de l’État d’Israël, un pays réputé pour son sens de l’efficacité.

Tendre vers 80 fonctionnaires pour 1 000 habitants

Ces écarts tiennent essentiellement au niveau de développement économique des pays, et c’est, là, une variable que l’on ne fait jamais intervenir : plus un pays est riche, plus il a la possibilité de dédier un nombre important d’agents à des tâches qu’il considère comme étant d’intérêt général. On s’aperçoit, en effet, qu’il existe une assez bonne corrélation entre le PIB per capita des différents pays et le nombre de personnes employées dans la fonction publique pour 1 000 habitants.

La corrélation entre la richesse et le nombre de fonctionnaires par habitant
L’auteur s’appuie sur un échantillon de 12 pays, en fonction des données disponibles sur les emplois publics.

Cette corrélation, en prenant le PIB/tête comme variable explicative, fait apparaître que la France se situe sensiblement au-dessus de la droite de régression. Selon cette corrélation, la France devrait en être à 79 emplois publics pour 1.000 habitants. Ce ratio conduit, pour une population s’élevant à 66,9 millions d’habitants fin 2016, à un effectif « normal », en matière d’emplois publics, de 5 292 000 personnes.

L’excédent, ainsi évalué, serait donc de 348 000 personnes. En ne tenant pas compte des contrats aidés qui, normalement, devraient être supprimés, cet excédent ne serait plus que de 158 000 agents. Emmanuel Macron se trouve, avec son estimation de 120 000 agents, légèrement en dessous de ce qu’il conviendrait de faire, pour autant qu’il supprime rapidement ces contrats aidés qui relèvent de l’aide sociale.

Quant aux 500 000 postes à supprimer qui figuraient dans la campagne électorale de François Fillon, on voit que le candidat de la droite manifestait la volonté de faire bien mieux que la moyenne des pays, s’alignant sur l’exemple de l’Allemagne ou des Pays-Bas, des pays particulièrement économes des deniers publics.

Notons que si l’on optait pour la méthode habituelle consistant à se référer aux effectifs de la population active des pays, il faudrait alors viser l’objectif de 4 766 000 personnes dans la fonction publique pour se situer dans la moyenne OCDE.

Recourir aux contractuels de droit privé

L’anomalie française, et il y en a effectivement une, se situe dans le taux extrêmement élevé de fonctionnarisation des agents de la fonction publique. On a, en effet, les chiffres suivants : France (81 %), Allemagne (30 %), Italie (15 %) et Suède (10 %).

Le taux français est exorbitant, et il frise l’absurde. Au Royaume-Uni, seuls quelques centaines de hauts fonctionnaires bénéficient d’un emploi à vie. En Suède, un effort considérable a été fait pour que la plus grande partie des agents de la fonction publique soit employée, à présent, selon des contrats semblables à ceux du secteur privé. Quant à la Suisse, elle se caractérise par le fait qu’en 2002, par référendum, le statut de fonctionnaire a, tout simplement, été aboli.

La réforme principale à laquelle il faut procéder, en France, consiste donc à réduire considérablement le nombre des agents bénéficiant d’un statut leur assurant un emploi à vie. Cela donnera aux responsables des services publics de la souplesse dans la gestion de leurs effectifs, et sera de nature à accroître très sensiblement la productivité de ces personnels. Il va donc s’agir de ne pas se tromper sur la nature des réformes à accomplir.

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