Le faux en budget public, spécialité française

Cela fait déjà longtemps que tout le monde sait en France que le Gouvernement fait à peu près ce qu’il veut dans la confection et la présentation du budget.

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Le faux en budget public, spécialité française

Publié le 8 août 2017
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Par Thierry Benne.
Un article de l’Iref-Europe

Non , »le faux en budget public », vous ne trouverez pas ces mots sous la plume bien trop policée des Magistrats de la rue Cambon, qui ont préféré pudiquement parler de l »insincérité » qui frappe les prévisions budgétaires des derniers gouvernements Hollande dans le rapport d’audit qu’ils viennent de rendre, sur sa demande, au Premier ministre.

Pourtant l’accusation est rigoureusement identique : cela veut tout simplement dire que le projet de loi de finances pour 2017 présenté au Parlement, tout comme le programme de stabilité 2017/2020 adressé aux autorités européennes, ne renvoient pas l’image sincère et fidèle qu’exigent depuis longtemps les normes comptables internationales en vigueur pour tout ce qui touche de près ou de loin à la communication financière, qu’il s’agisse des plus petites entreprises jusqu’aux plus grands groupes cotés, aux Villes, aux Régions et aux États eux-mêmes.

On est loin de l’image de vertu que le secteur public se plait à revendiquer par rapport à un secteur privé où la fraude ferait rage. En réalité, cela fait déjà longtemps que tout le monde sait en France que le Gouvernement fait à peu près ce qu’il veut dans la confection et la présentation du budget.

Il retient les options les plus optimistes notamment pour la croissance et les recettes, il tasse les dépenses en gommant ou en minorant les risques, en gelant ou en reportant les crédits, le tout en contournant gaiement le principe fondamental de l’indépendance des exercices qui n’a pas du tout dans le secteur public la même rigueur que les contraintes strictes de l’exercice comptable en droit privé.

Un exemple bien connu : depuis de très longues années le budget originel des Opex (opérations militaires extérieures) est systématiquement minoré de moitié avec une prévision originelle de 400 à 500 millions d’euros, alors que tout le monde sait, y compris bien entendu le Parlement et la Cour des comptes, qu’il faudra probablement y rajouter presque autant pour couvrir les dépenses réelles de l’année.

Mais il est vrai que parce qu’elles sont beaucoup moins médiatisées que le budget initial, les lois de finances rectificatives permettent ensuite d’opérer plus discrètement les inévitables ajustements et d’afficher lors de la dernière d’entre elles, la loi de règlement, la véritable facture du déficit.

DES ACTEURS PARFAITEMENT CONSCIENTS

En tout cas et indépendamment des écarts qu’elle dénonce (quelque 8 milliards d’euros de dérapages divers selon le Premier ministre, 9 milliards selon d’autres sources !), l’accusation de la Cour des comptes est des plus graves, car cette fois elle disqualifie radicalement et officiellement tous ceux qui ont prêté la main et la plume à ces artifices, à ces manipulations, à ces fraudes et à ces mensonges et qui savaient parfaitement bien – le Président de la République étant lui-même un ancien magistrat de la Cour des comptes ! – ce qu’ils faisaient.

On se doutait certes que nos hommes politiques, présidents, ministres ou pas, n’étaient pas tous des parangons de vertu, on s’efforçait pourtant de croire que notre haute fonction publique se tenait éloignée de ces tripatouillages.

Or l’on s’aperçoit brutalement au détour d’un audit que, dés qu’on leur confie l’élaboration de chiffres publics capitaux pour l’avenir du pays, décidément beaucoup de gens haut placés mentent et trichent.

Ils mentent au Parlement, ils mentent au citoyen, ils mentent au contribuable, ils mentent aux autorités de Bruxelles, ils mentent à la Cour des comptes et ils n’éprouvent visiblement pas le moindre scrupule à embarquer la politique financière et fiscale du pays sur des chemins de traverse, dont la Nation ne sort qu’éreintée et abusée.

Et on enverra directement à la corbeille l’argument fallacieux selon lequel le Parlement pourrait par son seul vote couvrir de telles irrégularités, alors que son consentement a été délibérément et honteusement trompé.

LA COMPARAISON AVEC LE SECTEUR PRIVÉ

En effet si dans le secteur privé, les comptes annuels représentent le document financier le plus important pour la vie de l’entreprise, celui sur lequel porte l’examen du Commissaire aux comptes, celui sur lequel se prononcent chaque année les Assemblées d’associés, celui aussi que contrôle le fisc, il n’en va pas du tout de même dans les collectivités publiques.

Ici la loi qui arrête définitivement les comptes d’un exercice s’appelle la loi de règlement et si elle fournit bien la base des contrôles par lesquels la Cour des comptes s’assure de l’exacte réalisation des prévisions tant en recettes qu’en dépenses, elle est quasiment inconnue du grand public, elle intervient tardivement (le projet de loi de règlement du budget 2015 n’a été adopté définitivement par l’Assemblée Nationale que le 18 juillet 2016) et elle est examinée et votée en quelques rapides séances par le Parlement, qui n’a guère l’habitude de s’y appesantir.

Alors que dans le secteur privé, les prévisions pour l’exercice en cours ne sont fournies en quelque sorte qu’à titre accessoire et purement indicatif, même si le Commissaire aux comptes s’assure de leur vraisemblance, pour l’État, le budget ou loi de finances initiale, qui arrête les prévisions de dépenses et de recettes de l’année, marque au contraire l’acte fondateur de l’exercice financier qui s’ouvre.

En effet, c’est son vote qui scelle formellement le consentement du contribuable à l’impôt et permet par la suite à partir du recouvrement des recettes prévues le financement des seules dépenses limitativement autorisées.

Le budget marque donc les orientations et les options majeures, ce n’est pas une simple prévision, c’est un acte juridique capital car il fixe les lignes, il traduit en chiffres les choix politiques, il indique la direction à suivre et c’est pour ces raisons qu’au cœur de la plupart nos démocraties occidentales, sa discussion, puis son vote, mobilisent chaque année l’énergie du Parlement pendant de longs mois.

LA GRAVITÉ DES FAITS

Or qu’apprend-on dans le rapport d’audit du budget 2017 présenté au Parlement et du programme de stabilité 2017/2020 adressé à la Commission de Bruxelles : que les recettes retenues sont nettement exagérées et que les dépenses inscrites sont nettement sous-estimées, que l’annualité budgétaire n’est pas strictement respectée et donc que les déficits officiellement publiés sont très en retrait de la réalité normalement prévisible.

Et ce non pas parce que l’on s’est trompé, mais parce qu’au moment même où ils ont été arrêtés – au début du troisième trimestre civil 2016 au plus tard – ces chiffres ne pouvaient pas correspondre à la réalité alors prévisible.

En clair, la collusion implicite des autorités politiques responsables (Président, Premier ministre, autres ministres et cabinets notamment) et des quelques éléments les plus dociles de la haute fonction publique, scellée par une efficace loi du silence que rémunèrent des primes conséquentes, a permis de duper efficacement le Parlement, le peuple, l’Europe et tous les organismes de contrôle sur des chiffres qui donnent sciemment une image insincère et infidèle des finances de la Nation.

Il s’agit d’une sorte de forfaiture en raison à la fois de l’importance des sommes en cause, de la gravité de l’infraction (on ment sciemment à la représentation nationale et aux autorités de Bruxelles) et de toutes les conséquences qui s’ensuivent.

C’est en effet la plus haute faute que puissent commettre tous ceux qui sont les gardiens institutionnels de la formulation, de l’évaluation et du respect des engagements chiffrés du pays puisqu’ils trompent volontairement la confiance de la Nation, tout en attentant à la justesse de ses choix et à la fiabilité de la signature de l’État.

LEUR NÉCESSAIRE SANCTION

Et alors que dans le secteur privé des dérives de quelques centaines de milliers ou de quelques millions d’euros, qui concernent au plus quelques centaines ou quelques milliers de personnes mènent tout droit au délit de présentation de faux bilan, avec le risque de lourdes peines d’emprisonnement (5 ans) et d’amendes (375 000 euros), on ne voit vraiment pas pourquoi on ne créerait pas en secteur public une infraction symétrique, mais spécifique de « faux en budget public » que comme tout Commissaire aux comptes relevant un risque de délit, la Cour des comptes serait tenue de signaler au Parquet.

Cette qualification viserait tous ceux qui, aux commandes de l’État (ou d’ailleurs de toute autre collectivité publique), participent d’une manière ou d’une autre à la falsification volontaire et pour des montants significatifs des prévisions budgétaires annuelles ou pluriannuelles qui, lorsqu’elles sont nationales, portent sur plusieurs milliards d’euros, concernent 67 millions de Français et engagent le pays tout entier.

Certes on a bien récemment créé quelques filtres techniques et on a mis en place diverses instances ou diverses procédures pour tenter de pallier en amont l’insuffisance patente du contrôle parlementaire, mais l’exemple actuel le montre : ces précautions administratives sont largement insuffisantes et elles ne dissuadent personne.

Pour les éradiquer, il suffirait sans doute de confier tout simplement ces affaires d’altération dolosive des chiffres publics aux juridictions pénales de l’ordre judiciaire, qui ont acquis au fil des décennies et des fraudes une longue expérience dans la traque et la répression de ce genre d’abus.

En effet après de trop nombreuses alertes sur des pratiques douteuses, mais dont on n’avait pu caractériser jusqu’au bout l’approche frauduleuse, après de trop nombreux engagements d’équilibre ou de réduction des déficits non tenus envers l’Europe, on ne peut rester sans réagir.

Ne serait-ce que pour restaurer sa crédibilité financière, le pays se doit donc d’adopter des sanctions sévères afin de décourager efficacement les « faux-monnayeurs » qui sévissent dans les cuisines des Ministères directement en charge du budget, en faussant et en dénaturant notre information financière.

Bercy ne doit pas au terme cette sinistre découverte demeurer le repaire inexpugnable de ceux qui trafiquent impunément les chiffres pour leurs intérêts propres, aussi bien en faussant les décisions de la Nation (ou de la collectivité en cause) qu’en sapant impunément son crédit.

Cette affaire est beaucoup trop grave pour se régler à partir du fatras habituel des conseils, des commissions, des autorités hautes ou pas ou encore de cours aussi spéciales que confidentielles, dont l’histoire récente a confirmé le peu d’efficacité, l’extrême sélectivité, quand ce n’est pas la partialité.

Donc le seul moyen de mettre un terme à ces pratiques aussi vénéneuses que préjudiciables, c’est de faire que la Justice – la judiciaire et pas l’administrative beaucoup trop proche de ceux qu’il faudra sanctionner – passe sans férir là où jusqu’à présent sa venue n’avait jamais été ni souhaitée, ni prévue.

Il est probable que cette seule réforme – quasiment gratuite et qui peut être très diligemment mise en place – on a vu récemment que le pôle financier pouvait réagir sous 48 heures – suffirait à redonner beaucoup de vertu à tous ceux qui, jusqu’ici, croyaient pouvoir impunément en manquer.

Elle viendrait ainsi parfaire de manière éclatante cette moralisation de la vie publique, qui ne peut évidemment exister tant qu’on laisse des Ministres avec leurs Cabinets s’assurer la complicité de très hauts fonctionnaires, pour bailler librement des chiffres truqués à la représentation nationale, aux citoyens et à l’Europe.

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  • Comment décrire autrement nos « élites » politiciennes et administratives autrement que mafieuses ❓

    Si vous avez une autre expression, je suis preneur.

  • Excellent! On ne peut qu’approuver le fait de rendre les faussaires publics responsables de leurs actes devant la justice pénale.

  • Le délit existe déjà… comme d’hab on réinvente la roue…

    Le faux en écriture publique est constitutif d’un crime pour lequel le décideur public peut être renvoyé devant une cour d’assises.

    L’article 441-1 du Code pénal définit le faux comme « toute altération frauduleuse de la vérité, de nature à causer un préjudice et accomplie par quelque moyen que ce soit, dans un écrit ou tout autre support d’expression de la pensée qui a pour objet ou qui peut avoir pour effet d’établir la preuve d’un droit ou d’un fait ayant des conséquences juridiques ».

    Mais le Code pénal institue plusieurs infractions distinctes, selon le support et l’auteur du faux. Ainsi, il réserve un cas particulier au faux commis dans une écriture publique ou authentique (1er élément aggravant), par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public agissant dans l’exercice de ses fonctions ou de sa mission (2e élément aggravant). Dans ce cas, les peines sont portées à quinze ans de réclusion criminelle et à 225 000 euros d’amende, entraînant la compétence de la cour d’assises pour juger de tels faits (art. 441-4, 3e al.).

    • @ sam player: quelques précisions.

      J’ai bien entendu dés avant la rédaction de l’article pensé à l’objection que vous soulevez quant à la préexistence du faux en écriture publique. Pourtant malgré plusieurs recherches, je n’ai trouvé nulle part de condamnation portant sur la présentation d’un projet de budget, sans doute parce que cette présentation n’ouvre en elle-même aucun droit, tant qu’elle n’est pas discutée, débattue et définitivement adoptée en assemblée délibérante. Par ailleurs, le caractère intrinsèquement aléatoire de toute prévision budgétaire contraint à une extrême prudence quant à une éventuelle incrimination. Enfin, si la chose était si évidente, comment expliquer que depuis des décennies aucune opposition n’ait eu l’idée de se saisir de ce moyen fort accessible pour mettre en difficulté la majorité en place (les opportunités n’ont pourtant pas manqué , notamment ces dernières années!)?

      Le contexte juridique est donc loin d’être aussi clair et évident que vous ne le laissez entendre et c’est sans doute ce qui explique le vide actuel de la case jurisprudentielle et la nécessité d’une approche plus explicite.

      C’est tout le sens de l’article.

      Bien cordialement à vous.

  • Syndrome Grec…les ingrédients sont là…et la cerise sur le gâteau ce sont les Jeux Olympiques…
    Vive la fuite en avant !

  • A quand le redressement fiscal? 🙂

  • Je ne suis pas sûr que l’insincérité puisse s’assimiler au faux en écriture publique. Il s’agit, à mon sens mais je ne suis pas un ténor en ce domaine, plus d’une erreur d’évaluation que d’une fausse écriture. La différence est ténue, me direz-vous à juste titre, mais au pénal ce sont souvent ces petits détails qui changent tout. Il faut faire la preuve de l’intention frauduleuse avec sans doute aussi un détournement et un bénéficiaire.
    Il ne m’apparaît pas que nous y soyons et qu’un juge ne puisse mettre la plainte à la corbeille.

    • « Il faut faire la preuve de l’intention frauduleuse avec sans doute aussi un détournement et un bénéficiaire. »

      1- Un faux est une altération frauduleuse de la vérité : le faux est la preuve. Que ce soit intentionnel ou pas n’intervient pas dans la qualification des faits, éventuellement dans la gradation et dans la sanction.

      2- un bénéficiaire : la loi n’aborde pas ce point. Il suffit qu’il y ait une conséquence juridique.

      Etablir un faux bilan ou l’enjoliver a des conséquences juridiques : tromper sur sa solvabilité pour éviter des sanctions, obtenir des prêts à des taux plus intéressants etc…

      Pas besoin d’aller très loin : quand l’état emprunte 2Mds à un taux de 7% alors que le taux du marché est de 1%, en se faisant reverser immédiatement 1Md, et en grevant chaque annuité future de centaines de millions, puisqu’en réalité il a emprunté 3Mds mais que 2 uniquement apparaissent dans sa dette , et ceci dans le but de diminuer immédiatement sa dette de 1Md (ou abonder son budget courant d’1Md, ce qui est pareil)… c’est bien un faux.

      Dette avant : 2000Mds
      Emprunt de 2Mds
      Dette apparente après : 2000+2-1 = 2001Mds
      Dette réelle : 2000+3= 2003Mds

      (les chiffres de cet exemple sont arrondis mais proche de la réalité et cette manip’ a été réalisée en 2016 par l’AFT, Agence France Trésor)

    • Exemple récent de faux en écriture publique (2016) :

      Adrey Azoulay lorsqu’elle était au CNC a réuni, comme à l’habitude, une commission pour décider de l’octroi d’aides à des projets de film. la commission n’était pas régulièrement constituée car au 1er janvier sa composition n’avait pas été publiée au Journal Officiel. Les décisions prises à cette occasion ont donc été entachées d’irrégularité et c’est un faux en écritures publiques : c’est certainement un oubli, mais il n’empêche que le PV d’assemblée est un faux.

      • @ sam player: quelques compléments.

        J’ai bien entendu pensé à l’objection que vous soulevez avant d’écrire l’article.

        Mais il n’existe apparemment pas de jurisprudence appliquant la qualification de faux en écriture publique à la simple présentation d’un projet de budget. Sans doute parce que ce projet n’ouvre pas directement de droit, tant qu’il n’est pas débattu et qu’il n’est pas adopté, processus au cours duquel la responsabilité de la présentation dolosive et de son éventuel maintien se dilue quelque peu dans un processus collectif de discussion et d’adoption qui seul rend l’acte fini, complet et définitif.

        Quoi qu’il en soit, l’absence apparente de jurisprudence sur ce point, alors que le faux en budget public est plus que couramment pratiqué par l’État lui-même, mais pas seulement, mérite qu’on prenne la question à la base et que l’infraction soit qualifiée de manière tout à fait spécifique, indépendamment de la suite de la procédure budgétaire et des droits qu’elle ouvre ou pas (il s’agit toujours ne l’oublions pas d’une prévision, dotée effectivement mais seulement après son adoption de conséquences juridiques, mais qui n’en demeure pas moins pour partie aléatoire, d’où d’ailleurs les lois ou décisions modificatives à intervenir par la suite).

        Le contexte juridique est donc loin d’être si limpide que vous le prétendez et si l’affaire était aussi simple, il est probable qu’elle n’aurait pas échappé des décennies durant à toutes les oppositions, qui ont intérêt par tout moyen à mettre en difficulté la majorité en place.

        C’est tout le sens de l’article.

        Bien cordialement.

  • comment peux t-on croire ce gouvernement et leurs prédécesseurs. .
    lorsque l’on est incapable de dire le nombre de fonctionnaires en France…
    DE toute manière la Cour des comptes est un avis consultatif …autant la suprimer !!!

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