Quartiers prioritaires : la faillite de l’urbanisme à la française

Par Vincent Bénard.

L’hebdomadaire Le Point nous rappelle cette semaine qu’il y a en France 1436 quartiers prioritaires au sens de la politique de la ville, c’est-à-dire en difficulté en langage courant. Vous avez bien lu : 1436.

Ces quartiers « concentrent des retards inouïs en termes d’emploi, de santé ou d’éducation », selon l’INSEE dans une étude tout juste publiée et intitulée Pauvreté monétaire et précarités dans les quartiers de la politique de la ville. 42 % des habitants y vivent sous le seuil de pauvreté, et seuls 44 % des actifs le sont à temps complet.

Comment un pays prétendument riche et développé en est-il arrivé à engendrer autant de poches de misère ?

 

Les quartiers, ou la faillite de l’urbanisme social planifié à la française

Ce que ne dit pas l’article du Point c’est que la presque totalité de ces quartiers est le résultat de grands projets étatiques lancés depuis la fin des années 1950 et poursuivis jusqu’au début des années 1980, par Charles De Gaulle et ses successeurs.

Les nostalgiques de l’urbanisme soviétiforme ou les passionnés d’histoire urbaine pourront se délecter de cette vidéo de propagande pro grands ensembles diffusée par l’ORTF (pour les plus jeunes, la chaîne unique de télévision d’État, aux débuts de la TV en France), et pompeusement titrée Le temps de l’urbanisme.

J’ai déjà commenté en profondeur cette vidéo ici, raillant la prétention de ces architectes d’État de jeter aux orties des décennies d’évolution de l’architecture populaire et de résoudre la crise du logement en empilant des ménages dans des cubes de béton, dans une surenchère de métaphores pompeuses que seuls les architectes sans talent savent dégueuler en torrent pour masquer leur vacuité esthétique.

Mais je ne résiste pas à l’idée de transcrire ce petit passage, à partir de 13’20”, concernant Marseille, dont chacun a entendu parler des idylliques quartiers nord :

« Marseille est notre plus ancienne cité, cependant, 20 siècles d’histoire n’y ont laissé aucune trace d’architecture notable. Notre premier port semble vouloir prendre sa revanche dans l’urbanisme moderne. Ville pilote, Marseille a accueilli la première cité radieuse, et depuis, elle poursuit son essor par des ensembles aux volumes puissants, qui s’inscrivent avec bonheur dans le cadre composé par la mer, les collines, et la lumière. Et loin de la calanque originelle, d’autres géants forment avec l’autoroute une puissante composition moderne. »

Toute la vidéo est du même acabit. Les nouveaux quartiers construits par le ministère du Logement allaient enfin redonner à la France un rayonnement urbain mondial.

 

Histoire de la chute libre des quartiers du temps de l’urbanisme

Nous savons à quel point ces quartiers ont sombré.

Le mécanisme en est maintenant assez bien connu de la classe politique, même si elle refuse de l’admettre publiquement : l’État a d’abord créé une pénurie de logements gravissime en bloquant les loyers depuis 1918, pénurie aggravée mais pas provoquée par la Seconde Guerre mondiale.

Face à la détresse des mal logés, l’État a décidé après-guerre, non pas de libérer la construction privée, mais de nationaliser le secteur du logement dit social et de lancer la construction de grands ensembles, lesquels accueilleront par la suite d’une part des familles françaises pauvres et d’autre part des ouvriers immigrés recrutés pour alimenter nos usines en plein essor durant les Trente glorieuses.

Puis, devant les difficultés liées à la cohabitation entre cultures différentes, dans des cités où on a bâti des logements en oubliant les autres fonctionnalités urbaines, les familles non-immigrées ont progressivement quitté ces quartiers, et pour répondre à la demande politique de logements subventionnés, les gouvernants ont inventé le principe de mixité sociale, visant à inclure des logements sociaux dans des quartiers bourgeois.

Pour que ces logements, coûtant plus cher en investissement, soient bien occupés par des familles payant leurs loyers, les organismes HLM gestionnaires ont organisé une ségrégation ethnique visant à éviter d’installer des familles « pouvant dévaloriser l’immeuble » dans le bon logement social et donc faire fuir les bons payeurs.

En clair, les jeunes ménages à faibles revenus mais bon potentiel d’évolution, dans les nouveaux HLM de mixité sociale, les immigrés, dans les cités des années 1960-1970. Cette ségrégation a été démontrée depuis plus de 20 ans par divers rapports officiels dont je me suis fait régulièrement l’écho, et a été reconnue par des politiciens au cœur du problème comme François Pupponi, président de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, ou Manuel Valls.

Ce dernier avait choqué en employant l’expression apartheid social et territorial il y a un an. Aujourd’hui, la secrétaire d’État à la ville peut la prononcer (cf article du Point cité au début) sans que personne ne le remarque.

Ces quartiers déshérités sont évidemment devenus des creusets de délinquance et d’extrémisme idéologico-religieux. Les effets pervers succèdent aux effets pervers et nous n’avons sans doute pas fini de recenser de nouvelles plaies au sein des 1436 « quartiers… prioritaires » dans les années qui viennent.

 

L’État ayant lamentablement échoué, vite, il faut davantage de politiques d’État !

« Prioritaires »… Naturellement, l’action étatique ayant failli au plus haut point, les étatistes qui nous gouvernent estiment qu’il faut engager… de nouvelles actions étatiques pour redresser la situation : 47 milliards ont été déversés dans la politique de la ville de 2003 à 2012, de façon peu efficace selon la Cour des comptes et les données de l’INSEE citées par Le Point montrent sans discussion que cette perfusion n’a pas eu le moindre effet positif.

Eh bien, l’actuel gouvernement ne voulant sans doute pas paraître trop ultra-libéral par rapport à son prédécesseur d’une droite pourtant si dirigiste, a décidé d’allouer 5 milliards supplémentaires sur 10 ans à la rénovation des quartiers.

Bon, pour 1436 quartiers, cela fait une moyenne annuelle de 350 000 euros par quartier. Pas de quoi changer la face des cités radieuses mais cela permet au gouvernement d’affirmer qu’il agit… Sans se demander si ce n’est pas son action qui serait le problème. Les milliards déversés jusqu’ici sur les quartiers en difficulté, par le biais de CUCS (contrats urbains de cohésion sociale) ou autres dispositifs publics aux acronymes ridicules, ne constituent-ils pas, pour les habitants de ces quartiers et leurs élus, une incitation à perpétuer ces difficultés… pour continuer à bénéficier de ces subventions ?

La France a payé très cher pour avoir la preuve par l’expérience que les grands programmes étatiques produisent immanquablement des tonnes d’effets pervers supérieurs aux bénéfices espérés, conséquences inattendues qu’il est souvent difficile d’anticiper. Il est souvent impossible de dire en avance comment un grand programme public va dégénérer mais on sait avec certitude qu’il va dégénérer.

 

À l’étranger : le système de logement social allemand

Certains objecteront que vu l’état de la France après la guerre, les gouvernements n’avaient pas d’autre choix que de se lancer dans de grands programmes publics. Cependant, notre grand voisin allemand, juste après-guerre, après avoir commis initialement les mêmes erreurs que nous, a très vite corrigé le tir. Et inutile de préciser qu’après-guerre, la situation du logement en Allemagne était bien pire que la nôtre : en 1950, l’Allemagne de l’ouest comptait 17 millions de ménages pour 10 millions de logements !

En 1949, la RFA adopte un dispositif d’aide au logement proche de celui qui sera adopté en France, à une nuance près. Les loyers des anciens logements sont bloqués, comme en France avec la loi de 1948. Comme en France, l’Allemagne subventionne la reconstruction de logements mais avec une différence majeure par rapport à nous : les investisseurs dans le logement restent privés et en contrepartie de la subvention, ils acceptent un loyer limité et une attribution du logement par l’autorité publique.

Mais le dispositif adopté suppose qu’une fois la durée des subventions épuisée (par exemple, la fin d’un avantage fiscal ou d’un crédit à taux bonifié), le logement repasse dans le domaine privé. Ajoutons que les bailleurs peuvent retrouver plus vite la pleine liberté de fixer leur loyer s’ils remboursent leurs subventions directes par anticipation.

Le système allemand présentait d’autres caractéristiques différentes du nôtre : meilleure protection du droit de propriété foncière rendant très difficile l’expropriation des terres pour construire de grands ensembles concentrationnaires.

Puis, de 1956 à 1965, diverses lois ont considérablement réduit (mais pas supprimé) le contrôle de l’État sur les loyers, ont transféré l’aide à la pierre aux Länder, mais avec des enveloppes limitées, et ont réduit le rôle de l’État fédéral à la solvabilité des plus démunis.

 

Du social privé qui évite certains effets pervers du social public

Ce système, s’il est loin de l’idéal libertarien, présente de nombreux avantages par rapport au nôtre :

Tout d’abord, aucun promoteur privé n’a la surface financière pour construire l’équivalent des quartiers nord de Marseille : le logement social est nécessairement le fait de programmes limités, intégrés dans un paysage urbain ou de multiples classes coexistent : la mixité sociale est plus naturellement obtenue. Le locataire doit tenir compte dans son parcours de logement de la date de sortie de son logement du parc social, même si des lois aménagent cette sortie. Le logement appartient à des quartiers qui ont déjà une vie : là encore, c’est un facteur d’intégration important pour ses occupants.

Et surtout, le propriétaire bâtisseur doit penser à l’après-social et construit donc des programmes de meilleure qualité et de taille raisonnable (le coût de construction augmente avec la hauteur des immeubles). Les erreurs urbaines de type La Courneuve ont donc été bien plus rares en Allemagne qu’en France. Et tout Français visitant l’Allemagne est bluffé par la qualité apparente des constructions en général, par rapport aux nôtres.

Le système allemand règle par avance l’épineuse question de la privatisation du logement social : comme le logement appartient à des investisseurs privés, et est déconventionné après une certaine durée, il n’y a pas de nationalisation, donc pas de besoin de privatisation ! La situation est différente dans l’ex RDA, où le logement était public et où de nombreuses communes ont privatisé leur parc à partir de 1990, aux enchères en général, à des investisseurs privés qui en ont rationalisé la gestion.

En fait, le logement social en Allemagne a été conçu non pas comme un moyen d’empiler des ménages pauvres vite fait mal fait mais comme un logement intermédiaire permettant aux familles ruinées par la guerre de sortir de logements anciens vétustes pour entamer un parcours de logement vers le haut.

Enfin, l’Allemagne n’a pas commis l’erreur de la France en 1967 : elle n’a pas créé de zonages de type restrictif. En Allemagne, tout terrain contigu d’un terrain construit est considéré par défaut comme pouvant être construit, ce sont les mesures de restriction de construction à caractère environnemental qui doivent faire l’objet d’une décision politique, et non l’inverse. Et la plupart des Länder imposent aux communes une ouverture dynamique de surfaces à la construction dès que des signaux de tension sur le prix des terrains apparaissent. Résultat : même dans les villes de l’Est ou à Berlin, le transfert des logements à des propriétaires privés n’a pas fait flamber les loyers.

Cela a permis au secteur public de se désengager progressivement du logement social sans difficulté politique majeure même si la gauche extrême allemande fait parfois campagne contre ce désengagement. Aujourd’hui, les sorties du parc social sont plus nombreuses que les logements qui l’intègrent, le solde négatif étant supérieur à 100 000 unités annuelles. L’Allemagne compte aujourd’hui seulement 1,5 million de logements privés conventionnés sociaux, contre 4.5 millions de logements aidés en France, alors que sa population est supérieure de 21 % à la nôtre.

 

On ne peut pas tromper des acteurs privés 1436 fois

Le système allemand n’est pas exempt de défauts.

Ces dernières années, il s’est montré incapable de faire face à l’afflux d’immigrants économiques dont l’intégration récente laisse parfois à désirer. Il existe des quartiers considérés comme difficiles dans une quinzaine de villes et des mécanismes sociologiques de ségrégation entre Allemands et migrants tendent à s’opérer, comme partout. Mais au moins ces facteurs ne sont-ils pas amplifiés par des programmes publics.

L’Allemagne n’a d’ailleurs pas choisi de recourir massivement aux fonds publics pour y remédier, l’équivalent fédéral de la politique de la ville, lancée en 1999, a longtemps été doté de seulement 40 millions annuels, et servant principalement à financer des reconstructions en Allemagne de l’Est.

Et inutile de dire que les programmes financés sont dirigés d’abord par les communes elles-mêmes. L’Allemagne ne connaît ni sous-préfet à la ville, ni Direction Départementale de l’Équipement… Cependant, les Allemands ne sont pas à l’abri d’une dérive gauloise de leurs politiques, puisqu’en 2014, un quasi quadruplement de ce programme (150 millions d’euros/an) a été annoncé par une ministre de la coalition SPD-CDU au pouvoir. Il n’y a rien à en attendre de bon.

Des lois récentes ont rendu le système un peu fou, permettant aux investisseurs de se faire financer des logements sociaux pour familles très aisées, ce qui constitue une mauvaise allocation de ressources et qui distord à la hausse le prix général du parc locatif. En fait, le logement bâti ancien est devenu moins coûteux que le logement subventionné, ce qui fait dire à certains économistes allemands que les Länder pourraient abandonner totalement leur politique de logement aidé, le renouvellement naturel du parc suffisant à procurer du logement à tous les niveaux de revenu.

Ce phénomène est également celui que l’on observe dans les États de la middle America, où il n’y a généralement pas de zonage restrictif des sols et où, par conséquent, construire du neuf moderne est facile. Conséquence, le logement ancien déprécié sert de logement social de fait pour les ménages modestes ou débutant dans la vie. Dans ces États, les interventions sociales autour du logement sont limitées aux cas d’urgence et souvent pris en charge par la charité privée.

On est très loin du système français, de ses plus de 200 organismes de logement social et des bureaucraties qui en vivent, de son article L105-1 du Code de l’urbanisme attentant gravement au droit de propriété, des effets pervers de la loi SRU et de la multiplication des cités ghettos où l’État ne maintient un semblant d’ordre très relatif qu’en déversant des milliards d’argent public sous le nom-alibi de politique de la ville. Le système ouest-allemand est certes imparfait mais il possède des caractéristiques essentielles que le nôtre ne possède pas :

• Les bailleurs sociaux sont des investisseurs institutionnels privés qui mettent en jeu d’abord leur propre patrimoine, leur propre argent, même s’ils reçoivent, en plus, une partie de leur financement de la puissance publique.
• Aucun d’entre eux ne peut devenir assez gros pour commettre de grosses erreurs, et a fortiori se tromper 1436 fois.
• La primauté est donnée aux habitants des quartiers eux mêmes pour définir comment résoudre les difficultés qui se présentent.

 

Une fois de plus, la leçon allemande est claire : même socialisé, même subventionné et donc même imparfait, un système décentralisé et reposant majoritairement sur l’initiative privée donne toujours de meilleurs résultats que de grands plans étatiques.

Pourtant, la France a choisi de s’entêter, allant jusqu’à substituer les préfets aux maires pour imposer aux villes, qui osent penser différemment de l’État, la construction de quotas de logements sociaux SRU…

 

Comment sortir nos 1436 quartiers prioritaires de l’ornière étatique ?

Je ne prône pas ici une adaptation du système allemand en France, encore que ce serait un moindre mal.

Je pense qu’il faut aller plus loin que nos voisins dans la désétatisation de l’aménagement des villes et du logement. Mais quand bien même un compromis moins libéral devrait être trouvé (nous sommes en France…), il devrait tenir compte des enseignements des politiques menées par notre principal voisin.

Nos 1436 quartiers prioritaires ne retrouveront une chance de redressement, lequel sera de toute façon long et difficile, qu’aux conditions nécessaires (et non suffisantes*) suivantes :

• Désengagement de l’État de la politique du logement ou de la ville, et politique volontariste de privatisation du parc de logements sociaux, notamment dans les quartiers prioritaires, même si ce sera long et politiquement difficile.
• Fin du Code de l’urbanisme national et retour à un urbanisme défini localement, par les propriétaires eux mêmes au niveau de chaque quartier, plutôt que par des élus politiques, et respectueux du droit de propriété en imposant une juste indemnité pour toute limitation du droit à construire, permettant de retrouver une disponibilité foncière favorisant la mobilité dans l’occupation du logement.
• Laisser le choix aux collectivités locales d’être plutôt libérales ou social-interventionnistes, mais à condition qu’elles assument intégralement les conséquences fiscales de leur interventionnisme, sans subvention des échelons supérieurs. Laisser les meilleures expériences s’imposer d’elles mêmes.
• Si une collectivité locale choisit de faire du logement social, qu’elle le fasse à l’allemande, en faisant appel au secteur privé, en permettant un retour du parc social dans le parc privé au delà d’un certain délai, pour inciter les promoteurs sociaux à ne pas construire du mauvais logement.

 

Il faut débarrasser les quartiers en déshérence de l’État, de ses grands plans, des visions de ses technocrates et de ses politiciens, qui mènent toujours à des désastres de grande ampleur, et laisser l’initiative locale panser les plaies ouvertes par 100 ans d’incurie étatique.

—

Sur le web