Avons-nous besoin d’un État Européen ?

La construction européenne ne séduit plus mais l’idée d’un Etat européen reste dans l’air. Pourquoi ? Jusqu’où ?

Par Hadrien Gournay.

Jose Manuel Barroso - Credit Parlement européen (CC BY-NC-ND 2.0)

Nous vivons une époque paradoxale : l’Europe est au cœur de l’actualité et de nombreux problèmes touchant les européens sont discutés dans un cadre européen, comme le cas des réfugiés syriens, mais dans le même temps, la construction européenne ne suscite plus l’enthousiasme voire un rejet de plus en plus manifeste dans certains cas. Les défenseurs du processus mettent en garde contre la séduction des passions, parfois xénophobes, sur lesquelles l’opposition souverainiste à la construction européenne repose. Lorsque le souverainisme réclame un retour en arrière, l’argument est compréhensible. Il n’est pas adapté en revanche pour répondre à ceux qui s’opposent à davantage d’intégration européenne maintenant. Le danger de se livrer à ses passions est forcément atténué lorsque leur seul effet est un statu quo. Face à la question d’un changement, c’est à priori celui qui refuse le changement qui est du côté de la prudence, et c’est celui qui le propose qui est du côté de l’aventure et doit apporter la preuve que le changement en question est fondé. Or, si les adeptes de la construction européenne dénoncent les arguments passionnels des opposants, il est bien rare d’entendre de leur part des arguments montrant rationnellement en quoi approfondir cette construction serait bénéfique aux européens.

La question de la substitution d’un État européen aux États nationaux actuels est en partie mêlée à la question fédérale puisque les projets les plus nombreux soutenant une telle substitution donnent au nouvel État européen un caractère fédéral. Un partisan du fédéralisme en général pourrait néanmoins s’opposer sans incohérence à l’établissement d’un État fédéral européen. Expliquer ce paradoxe nous oblige à préciser qu’un tel État serait en réalité la résultante de deux choix : 1/ le choix de la substitution du niveau européen au niveau national actuel comme cadre de l’État « principal » 2/ le choix du caractère fédéral du nouvel État. Dans ces conditions, la double conviction que le premier choix est mauvais d’une part et que les bienfaits du second choix ne compensent pas les méfaits du premier d’autre part, n’est pas par elle-même contraire aux principes du fédéralisme. Pour un fédéraliste soutenant ce raisonnement, un État fédéral européen sera toujours préférable à un État européen non fédéral mais non à la prépondérance actuelle des États nationaux. L’évolution souhaitable consisterait alors en une évolution fédérale des États nations actuels.

Nous comparons ici un État européen, qu’il soit ou non fédéral, à la situation actuelle où les États nationaux conservent une certaine prépondérance.

Ceci précisé, le passage vers une plus grande intégration européenne peut emprunter deux voies principales (et non exclusives) :

  • unification des règles, notamment économiques, applicables,
  • développement d’une dépense publique européenne,

Elle peut également avoir deux grands objectifs :

  • être favorable aux populations de tous les États membres,
  • être favorable à certaines populations au détriment des autres, le nouvel ordre des choses étant considéré cependant « globalement » préférable à celui qui le précédait.

Certes, il est presque impossible que de nouvelles règles ou de nouvelles dépenses publiques profitent également à tous les membres sans produire des effets « redistributifs », mais la distinction qui sert de base à notre plan reposant sur la finalité politique principale de la réforme, cette objection ne nous semble pas de nature à la détruire.

Les règles communes à finalité « redistributives » étant marginales, cette pluralité de modalités et d’objectifs aboutit à trois grandes hypothèses qu’il convient d’étudier successivement :

  • Instauration de règles communes d’intérêt général,
  • Une dépense publique d’intérêt général,
  • Une dépense publique redistributive par le biais d’un État providence européen,

Adoption de règles communes dans une perspective d’intérêt général,

Leurs partisans les présentent généralement comme absolument indispensables, ce qui les précède étant une intenable anarchie. Aussi, les appellent-ils politiques d’« harmonisation ». Leurs opposants, qui les jugent désastreuses et contraires à la diversité des peuples, parlent de politique « d’uniformisation ».

Imposer des règles communes aux membres d’un groupe repose sur l’idée que, sans cette contrainte, l’action de chacun des membres en faveur de son propre intérêt serait contraire à l’intérêt de tous les membres. Cette idée doit être distinguée de l’opinion paternaliste selon laquelle les membres méconnaitraient leur intérêt individuel et de la proposition métaphysique selon laquelle le groupe est supérieur aux individus. Le dilemme du prisonnier représente l’illustration classique de cette idée.

Deux prisonniers, complices présumés, se voient proposés le choix suivant. Si aucun prisonnier ne dénonce l’autre, ils devront subir une peine d’une durée de deux ans. Si un prisonnier dénonce l’autre sans que celui-ci ne le dénonce, le dénonciateur n’aura aucune peine, tandis que la peine de celui qui n’aura pas dénoncé sera de dix ans. Enfin, si les prisonniers se dénoncent tous les deux, leur peine sera de cinq ans. Chaque prisonnier ne connait pas le choix de l’autre. Il résulte de cette configuration que quelque soit le choix du premier prisonnier, la dénonciation du premier est préférable pour le second. On peut aussi s’attendre à ce que les deux prisonniers se dénoncent mutuellement. Le paradoxe est que les effets d’une abstention des deux prisonniers seraient préférables à cette double dénonciation. En quelque sorte, l’intérêt collectif ou général des prisonniers se trouve opposé à leur intérêt individuel.

De même les États européens peuvent avoir intérêt à adopter individuellement une certaine politique dont l’application systématique leur sera dans l’ensemble nuisible. Cette analyse peut s’appliquer à divers domaines tels que la politique monétaire, la politique budgétaire ou la politique commerciale. Dans le dernier cas, chaque pays aurait intérêt par exemple à fermer ses frontières aux produits et investissements étrangers mais les pays européens auraient néanmoins collectivement intérêt à l’ouverture des frontières.

Cet exemple montre que l’unification peut être par son objet compatible avec la promotion de mesures libérales. Un examen plus poussé montre que la logique qui sous-tend un tel processus n’est pas vraiment libérale. C’est le plus souvent dans un cadre d’analyse Keynesien et non libéral que ce qui est bon individuellement pour chaque pays est mauvais collectivement pour eux. Pour reprendre l’exemple des produits étrangers, un libéralisme cohérent considère l’ouverture des frontières aux marchandises étrangères bonne pour le pays qui l’opère.

Libérales ou non, les politiques d’unification sont-elles bénéfiques ?

Il n’est pas possible d’entrer dans l’examen de détail de chacune des mesures de ce type qu’exigerait la réponse à cette question. Nous pouvons tout au plus nous contenter d’indices globaux tirés de l’observation des mesures déjà adoptées. En effet, une telle forme d’intégration s’est assez largement développée avec la monnaie unique et les traités correspondants. Or, les progrès économiques des pays unis par ces traités n’a rien d’évident par rapport au système qui prévalait avant leur adoption et aux pays comparables restés extérieurs à ces traités.

Pour les partisans de l’intégration, c’est la preuve que davantage d’intégration est nécessaire. Le sceptique répliquera que ces partisans ont fait une erreur dans l’évaluation de la mesure initiale ou qu’ils ont été malhonnêtes. Dans aucun cas, cela n’incite à les croire sur parole sur le futur. Par contre, un retour en arrière n’est pas évident pour autant parce que le coût du passage d’un système inférieur à un meilleur système peut être supérieur à la différence entre les deux systèmes et parce que les défauts du système précédents ne peuvent être niés.

Une dépense publique d’intérêt général

L’appel à développer des dépenses publiques dans le cadre d’un État européen s’appuie sur l’idée que les États nations n’auraient pas la taille adéquate pour fournir certains services publics à leur population. Étudier ce problème de façon critique amène à poser la double question suivante : cette idée a-t-elle une réalité ? Si oui, dans quels domaines ?

Pour définir les conditions théoriques rendant de telles dépenses nécessaires, nous serions amenés à attacher aux services concernés les caractéristiques suivantes : inadaptation des sociétés trop petites à la production des services associés à ces dépenses en raison de problèmes d’économie d’échelle et de division du travail et impossibilité de fournir ce type de bien dans le cadre du marché. Ces conditions sont cumulatives. Si la première condition était seule remplie, le bien en question pourrait être acquis sur le marché dans le cadre de la division internationale du travail par le biais des multinationales, notamment. Si c’était la seconde, le service pourrait être produit par l’État nation en question. Pour résumer, une dépense publique européenne serait justifiée pour les biens et services ne pouvant être produits ni dans le cadre du marché, ni par les États nations européens eux-mêmes.

Si nous trouvions plus aisé d’adopter une méthodologie empirique, nous pourrions comparer deux pays proches par leur niveau de richesses mais de dimensions très différentes, comme les États-Unis et la Suisse et nous demander quels sont les services publics dont les habitants du premier pays bénéficient et dont les habitants du second sont privés en raison de la différence de dimension des deux pays ?

Les examens empiriques et théoriques qui précédent concordent pour montrer que des biens et services de cette nature sont très rares. Ce sont essentiellement certains types de dépenses militaires particulièrement lourdes (porte-avions, sous-marins nucléaires etc). L’unification de l’état major et des stratégies pourraient être incluse dans cette catégorie. Le paradoxe ici est que la dépense publique pour laquelle un plus grand nombre d’arguments serait de nature à faire pencher la balance en faveur d’un État européen est aussi celle dont les États nations accepteront par nature le plus difficilement de se délester. Toujours est-il qu’il n’y a pas de raison pour « européaniser » l’ensemble des services publics ou de protection sociale existant déjà dans chacun des États européens.

Un État providence européen

Pour qui estime que un euro dans la poche d’un pauvre apporte généralement plus de satisfactions qu’un euro dans la poche d’un riche et qui considère dès le départ des Européens et non des Allemands, des Belges, des Grecs et des Bulgares, un État-providence européen constituerait mécaniquement un progrès. L’efficacité « redistributive » entre Européens de l’impôt serait augmentée sans hausse du taux de prélèvement obligatoire global ou moyen auquel les Européens sont soumis.

Définissons cette efficacité « redistributive » de l’impôt en imaginant une société composée de deux individus ayant des revenus de 30.000 euros pour le premier, que nous nommerons Marc et de 10.000 euros pour l’autre que nous nommerons Bruno. Un impôt d’un taux de 20 % finance une allocation universelle égale pour chacun. Le montant total de l’impôt est donc de 8 000 euros (20 % de 40.000 euros) et l’allocation reçue par chacun est de 4 000 euros (le produit de l’impôt divisé par 2).

Même si, comme dans notre exemple, l’impôt est proportionnel et les prestations équivalentes pour tous, il y a redistribution. Ici, les prestations sont distribuées en espèces mais le raisonnement pourrait être adapté à des prestations en nature. En l’occurrence, il y a, du fait de l’opération, un transfert net de 2 000 euros entre Marc et Bruno. Bruno, sur les revenus de qui 2 000 euros (20 % de 10.000 euros) ont été prélevés, a reçu 4000 euros de prestation, soit un solde de 2 000 euros.

L’efficacité « redistributive » de l’impôt correspond au rapport entre le solde revenant au pauvre et le total prélevé. Exprimée en pourcentage, l’efficacité redistributive de l’impôt est de 25 % (2 000/8 000 x 100). Rapportée à une société comptant un grand nombre d’individus, la mesure d’une efficacité « redistributive » doit être précédée par la définition du revenu à partir duquel on est qualifié de riche ou de pauvre.

Pour comprendre comment l’efficacité redistributive s’accroîtrait dans un État européen à taux de prélèvement obligatoire constant, prenons cette fois l’exemple de la réunion d’un État européen riche, l’Irlande, et pauvre, la Grèce, et appelons Grélande la nouvelle entité née de cette union sans craindre les contraintes géographiques qui pourraient y être associées. Dans la situation antérieure à la réunion des deux pays, des prélèvements proportionnels finançaient des prestations équivalentes pour tous. La conséquence est que, dans chacun des pays, ceux qui sont plus riches que la moyenne sont contribuables nets et ceux qui sont plus pauvres que la moyenne sont récipiendaires nets des prestations. Toutefois, du point de vue d’une anticipation sur le Grélande la conséquence est que des Irlandais pauvres sont des récipiendaires nets tout en étant des Grélandais riches. À l’inverse, des Grecs riches sont contributeurs nets tout en étant des Grélandais pauvres. En supprimant ces transferts nets « contre nature », l’État providence Grélandais augmenterait mécaniquement l’efficacité redistributive de l’impôt.

À ces arguments d’apparence plutôt rationnelle, le partisan d’un État providence européen peut ajouter une dimension plus « émotionnelle » ou symbolique : la solidarité ou la fraternité à l’échelle européenne deviendrait réalité. Des sceptiques plutôt sobres ou bornés opposent à un tel raisonnement le fait que, par nature volontaire, la solidarité ne peut pas résulter d’un impôt, quelque soit l’efficacité du dispositif pour soulager la pauvreté par ailleurs. Prélever sur A une somme en faveur de B ne modifie pas en soi les sentiments que A nourrit à l’égard de B. Ce qui est vrai entre les individus à l’intérieur des États nations serait également vrai entre les peuples concernés dans le cadre d’un État providence européen.

Un partisan rusé de l’État providence européen peut concéder qu’un  prélèvement sur A en faveur de B ne constitue pas en soi un changement des dispositions de A à l’égard de B mais rétorquer que cela aura une incidence favorable sur ces dispositions. La réunion des Européens en une maison commune ne leur apprendra-t-il pas à mieux se connaitre et s’apprécier ?

Le résultat est incertain. Pour reprendre l’image de la maison commune, des personnes qui ont de bonnes relations de voisinage ne supporteraient pas forcément de vivre sous le même toit. Les y contraindre pourrait anéantir les bonnes dispositions qu’elles ont les unes pour les autres. Dans le cas de l’Europe, nous avons connu l’embryon d’une politique « redistributive » à l’échelon européen. Les États ont aidé un État en difficulté financière, la Grèce, en lui proposant un prêt avec de faibles taux d’intérêts pour lui éviter de faire faillite. Cela a-t-il contribué à améliorer les relations entre européens ou au contraire à les diviser ?

Connaitre la réponse permettrait sans doute de mieux savoir de quelle manière les Européens vivraient leur réunion dans un même État.