La CSG progressive est inconstitutionnelle

conseil constitutionnel credits osbornb (licence creative commons)

L’amendement Ayrault veut démolir la seule cotisation sociale qui fonctionne bien.

Par Jean-Philippe Delsol.

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L’amendement Ayrault vise à établir de la progressivité dans la CSG qui est aujourd’hui un impôt proportionnel, une flat tax, dont le produit est élevé (plus de 90Md€ en 2016 contre 72Md€ pour l’impôt sur le revenu). Manifestement il veut démolir le seul impôt/cotisation sociale qui fonctionne bien, sans doute parce qu’il ne supporte pas qu’une flat tax puisse exister et à la satisfaction générale. Mais aussi parce qu’il veut simplement prendre une revanche stupide sur son successeur à un moment au surplus où la France doit se mobiliser sur d’autres fronts.

Heureusement, au regard de sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel devrait normalement s’opposer à la dénaturation de cet impôt social. Celui-ci considère que les cotisations sociales, dont la CSG, doivent respecter le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques et qu’elles doivent être en rapport avec les prestations auxquelles ces cotisations donnent droit. Les propres commentaires de cette haute juridiction, reproduits en partie ci-après, sur sa décision n° 2014-698 du 6 août 2014 en attestent.

L’article 1er, paragraphes I et III, de la Loi de financement rectificative de la Sécurité sociale adoptée le 23 juillet 2014 introduisait une réduction dégressive des cotisations salariales de Sécurité sociale au bénéfice des travailleurs salariés dont la rémunération équivalent temps plein était comprise entre 1 et 1,3 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Les cotisations sociales touchées par cette réduction dégressive étaient essentiellement la cotisation « vieillesse » et accessoirement la cotisation « maladie ».

La même orientation était mise en place dans la fonction publique avec une progressivité des cotisations à la charge des agents dont le traitement était inférieur à un indice majoré (paragraphe II de l’article 1er). Dans les deux cas, l’entrée en vigueur de ces dispositions était prévue pour le 1er janvier 2015 (paragraphe IV de l’article 1er).

Dans leur saisine, les députés requérants soutenaient que l’introduction d’une réduction dégressive des cotisations salariales de Sécurité sociale était contraire à la distinction entre les cotisations sociales et les impositions de toute nature telle qu’elle résulte de l’article 34 de la Constitution, et avait pour effet de dénaturer l’objet des cotisations sociales. Ils avançaient également qu’en réservant la réduction dégressive de cotisations sociales aux seuls salariés dont la rémunération équivalent temps plein était comprise entre 1 et 1,3 fois le SMIC, alors que ces salariés continueraient de jouir d’un niveau de prestations sociales inchangé, le législateur méconnaissait le principe d’égalité devant la loi. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les cotisations sociales est distincte de celle applicable aux impositions de toute nature.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel réserve sa jurisprudence sur la prise en compte des facultés contributives aux impositions de toute nature. La cotisation sociale est ainsi, pour l’assuré, marquée par sa proportionnalité.

En second lieu, les différences de traitement au regard des cotisations salariales doivent être en rapport avec l’objet de ces cotisations, qui est d’ouvrir droit à des prestations.

Aussi, au sein des cotisations salariales, le Conseil constitutionnel veille au respect de leur nature particulière qui est d’ouvrir droit à des prestations et avantages servis par le régime de Sécurité sociale (Décision n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012, Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2013, cons. 12.).

Le Conseil constitutionnel a ainsi fait application de cette orientation lors du contrôle de la LFSS pour 2013. La deuxième phrase du second alinéa de l’article L. 131-9 du Code de la Sécurité sociale (CSS) prévoyait la possibilité d’instaurer des taux particuliers de cotisations d’assurance maladie sur la fraction des revenus des assurés d’un régime français d’assurance maladie exonérés en tout ou partie d’impôts directs en application d’une convention ou d’un accord international qui n’est pas assujettie à l’impôt sur le revenu. Le Conseil a relevé « qu’en soumettant à un régime dérogatoire de taux de cotisations certains des assurés d’un régime français d’assurance maladie, la deuxième phrase du second alinéa de l’article L. 131-9 du Code de la Sécurité sociale crée une rupture d’égalité ente les assurés d’un même régime qui ne repose pas sur une différence de situation en lien avec l’objet de la contribution sociale ». Il a par conséquent déclaré cette disposition contraire à la Constitution.

Dans sa décision du 6 août 2014, le Conseil constitutionnel a relevé qu’alors que les dispositions contestées instauraient une réduction dégressive des cotisations salariales de Sécurité sociale, elles maintenaient inchangés, pour tous les salariés, l’assiette de ces cotisations ainsi que les prestations et avantages auxquels ces cotisations ouvrent droit. Il en a déduit « qu’ainsi, un même régime de Sécurité sociale continuerait, en application des dispositions contestées, à financer, pour l’ensemble de ses assurés, les mêmes prestations malgré l’absence de versement, par près d’un tiers de ceux-ci, de la totalité des cotisations salariales ouvrant droit aux prestations servies par ce régime » (cons. 13). La différence de traitement instituée par les dispositions contestées ne reposait donc pas sur une différence de situation entre les assurés d’un même régime de Sécurité sociale.

Au total, tout est lié dans le régime juridique des cotisations sociales, bien distinct de celui des impositions de toute nature. C’est parce que les cotisations sociales ont pour objet d’ouvrir des droits à prestations qu’elles ne peuvent pas prendre en compte les facultés contributives. C’est parce qu’elles ne prennent pas en compte les facultés contributives qu’elles ne sont pas additionnées dans le calcul du caractère confiscatoire d’une addition d’impositions… Le Conseil constitutionnel a donc jugé que la différence de traitement instituée par les dispositions contestées était « sans rapport avec l’objet des cotisations salariales de Sécurité sociale » (cons. 13). Dès lors, l’article 1er méconnaissait le principe d’égalité et devait être déclaré contraire à la Constitution.

Cette jurisprudence devrait s’appliquer à l’amendement Ayrault.

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