Interdiction de sortie du territoire : premières applications

Barbelés (Crédits Emmanuel Huybrechts, licence Creative Commons)

Des ressortissants français soupçonnés de vouloir rejoindre l’État Islamique ne peuvent plus sortir du territoire français. Sur quelle base juridique ?

Par Roseline Letteron.

Barbelés (Crédits Emmanuel Huybrechts, licence Creative Commons)
Barbelés (Crédits Emmanuel Huybrechts, licence Creative Commons)

 

Le ministre de l’Intérieur Bernard Cazeneuve annonce, le 23 février 2015, que six ressortissants Français « susceptibles de vouloir s’engager dans des opérations terroristes » se sont vu notifier une interdiction de quitter le territoire, décision qui s’accompagne de la double saisie du passeport et de la carte d’identité. Une quarantaine d’autres mesures de ce type seraient en préparation, le ministre précisant qu’environ 1400 Français seraient en contact avec des filières de recrutement djihadistes.

Contrairement à ce qu’affirme Le Point.fr, les intéressés ne sont pas « enfermés en Europe« .  En effet, ils ne bénéficient plus de la liberté de circulation dans l’Union européenne, puisque leur carte d’identité leur a également été confisquée. L’interdiction de sortie est accompagnée d’un certain nombre de contraintes destinées à en assurer l’effectivité. Les intéressés sont ainsi tenus de répondre à des convocations régulières du ministère de l’Intérieur, afin de s’assurer qu’ils sont bien présents sur le territoire.

Le fondement juridique de cette disposition réside dans la loi du 14 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. Lors des débats, l’interdiction de quitter le territoire a été très discutée, d’autant qu’elle était définie de manière très imprécise dans le projet initial. Surtout, elle révélait une analyse nouvelle de la menace terroriste. Pendant de longues années, des ministres de l’intérieur successifs ont affirmé qu’elle venait de l’extérieur, l’idée générale étant que les terroristes venaient s’installer sur le territoire en se cachant dans des flux d’immigrants. La politique choisie était alors de limiter et de contrôler l’entrée sur le territoire. Aujourd’hui, il s’agit au contraire d’interdire la sortie, car la menace terroriste vient généralement de personnes nées sur le territoire du pays où elles agissent, qui le plus souvent en ont la nationalité. Le terrorisme islamique bénéficie en même temps de véritables sanctuaires, comme en Syrie, où les militants attirés par le Djihad peuvent recevoir formation et endoctrinement. Il s’agit donc tout simplement de les empêcher de se rendre dans ces territoires.

Les dispositions relatives à l’interdiction de quitter le territoire ont été amendées par le parlement et mises en œuvre par le décret du 26 janvier 2015. Il est vrai que le principe même de cette interdiction constitue une atteinte à la liberté de circulation et que la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme celle de la Cour européenne ne sont pas clairement fixées sur ce point. L’essentiel du travail parlementaire a consisté cependant à offrir un certain nombre de garanties procédurales à ceux qui sont soumis à une telle mesure.

En attente d’une QPC

Depuis sa décision du 2 mars 2004, le Conseil constitutionnel attache la liberté d’aller et venir aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et affirme qu’elle figure « au nombre des libertés constitutionnellement garanties« . Au regard de son contenu, le Conseil avait affirmé, dès sa décision du 13 août 1993, que la liberté d’aller et venir « n’est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter« .

Le Conseil constitutionnel admet cependant que cette liberté n’est pas absolue. Le législateur peut porter atteinte à une liberté constitutionnellement garantie, à la condition que cette atteinte soit justifiée par les nécessités de l’ordre public. C’est cette conciliation que le juge constitutionnel apprécie lorsqu’il est saisi de la loi. En l’espèce, la jurisprudence précédente ne nous éclaire pas beaucoup. En effet, dans le cas de l’interdiction de quitter le territoire de la loi Cazeneuve, aucun juge n’est intervenu préalablement à la décision, et la mesure administrative repose sur des faits encore hypothétiques. Si l’intéressé est soupçonné de vouloir se rendre en Syrie, information donnée par les services de renseignement, force est de constater qu’il n’y est pas encore et qu’il n’a donc commis aucune infraction au moment où la décision est prise.

Le problème est que le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi de la loi Cazeneuve dans le cadre du contrôle a priori, celui qui s’exerce avant la promulgation du texte. On peut penser que les avocats des six personnes concernées n’hésiteront pas à déposer une question prioritaire de constitutionnalité, ce qui permettra de lever le doute sur la constitutionnalité du texte.

Le Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme

De son côté, l’article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme énonce que « toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien« . Dans sa décision Baumann c. France du 22 mai 2001, la Cour en a déduit que le droit de quitter le territoire implique celui de se rendre dans le pays de son choix.

Là encore, la Cour reconnaît que la liberté de circulation n’est pas absolue, et qu’une restriction peut être conforme à la Convention si elle répond à trois conditions cumulatives. D’abord, elle doit être prévue par la loi, condition évidemment remplie en l’espèce puisque la loi du 14 novembre 2014 définit clairement les conditions de l’interdiction du territoire. Ensuite, l’ingérence doit poursuivre un but légitime, et il n’est guère contesté que la lutte contre le terrorisme constitue un tel but. Enfin, troisième et dernier critère, l’ingérence dans la liberté d’aller et venir doit être proportionnée aux buts poursuivis. Précisément, dans sa décision Bartik c. Russie du 21 décembre 2006, la Cour admet la conventionnalité d’un retrait de passeport d’un ressortissant russe en raison de sa connaissance de « secrets d’État ». Un refus de quitter le territoire peut donc reposer sur des motifs de sécurité nationale. On peut penser, mais ce n’est qu’une hypothèse, que la jurisprudence de la Cour européenne ne s’oppose pas au retrait de passeport motivé par un risque terroriste. Encore faudrait-il que la Cour européenne soit saisie pour que l’hypothèse soit confirmée.

Le recours devant le juge administratif

La loi Cazeneuve offre aux intéressés la possibilité de contester les mesures prises à leur égard. La décision administrative d’interdiction de sortie du territoire peut donner lieu à un recours auprès du tribunal administratif dans un délai de deux mois. Le tribunal doit ensuite statuer dans un délai de quatre mois. Le juge des référés peut également être saisi en urgence, afin de suspendre la décision contestée.

Ce contrôle du juge administratif n’a rien de symbolique. Dans sa décision du 3 novembre 2004 Association Secours mondial de France,  le Conseil d’État a décidé d’exercer un contrôle entier, c’est-à-dire un contrôle de la proportionnalité de la mesure par rapport au but d’ordre public dans le cas du gel des avoirs financiers susceptibles de financer le terrorisme. Or la décision d’interdiction de quitter le territoire présente bien des points communs avec celle de geler des avoirs financiers. Dans les deux cas, la décision est prise sur le fondement d’informations données par les services de renseignement. Dans les deux cas, le décision repose sur des faits hypothétiques : le propriétaire de l’argent est soupçonné de financer le terrorisme et la personne est susceptible de partir en Syrie.

Les garanties prévues par le législateur

Le Conseil constitutionnel comme la Cour européenne des droits de l’homme pourront également constater que le législateur a prévu un certain nombre de garanties. Certaines sont purement procédurales comme le caractère écrit de la décision et sa motivation, ou encore le droit d’être assisté par un avocat durant la procédure contradictoire qui accompagne la notification de la décision, l’intéressé ayant huit jours pour présenter ses observations. D’autres sont destinées à faire en sorte que l’intéressé ne soit pas privé des droits liés à sa citoyenneté. Il est précisé que le récépissé qui lui est remis lorsqu’il remet ses papiers aux autorités doit comporter tous les éléments de nature à lui permettre de prouver son identité sur le territoire national.

D’autres enfin visent à empêcher que l’interdiction de sortie devienne une procédure pérenne visant certaines catégories de personnes de manière permanente. La mesure est certes renouvelable tous les six mois, mais la loi précise que l’interdiction ne peut dépasser deux ans. Autrement dit, à l’issue de ces deux années, les autorités ont le choix entre mettre l’intéressé en examen s’il a réellement participé à des activités liées au terrorisme, ou lui rendre son passeport. Cette dernière condition est sans doute la plus importante. Elle montre qu’aux yeux du législateur, l’interdiction de sortie doit demeurer une mesure exceptionnelle, liée aux caractères évolutif et protéiforme de la menace terroriste. Sur ce plan, le droit du terrorisme doit demeurer un droit de l’exception, un droit qui ne saurait être détourné de sa finalité et devenir un élément contextuel touchant l’ensemble du système juridique. Il appartiendra aux juges de s’assurer que sa mise en œuvre répond à ces conditions.

Sur le web