Qu’attendre du Protocole facultatif au Pacte des Nations Unies relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ?

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Quel est l’intérêt d’un recours qui n’en est pas un, devant un comité qui n’est pas une juridiction et dont la décision ne sera pas appliquée ?

Par Roseline Letteron.

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La loi du 13 novembre 2014 autorise la ratification par la France du Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966. Ce Protocole, adopté en 2008 et entré en vigueur en mai 2013, met en place un mécanisme qui autorise des particuliers ou des « groupes de particuliers », ou encore des groupements agissant « au nom » des particuliers, à saisir le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CODESC) afin d’obtenir qu’il fasse une communication sur l’éventuelle violation par la France de l’une des obligations figurant dans le Pacte. Le CODESC peut ensuite faire des « recommandations » à l’État auxquelles il s’engage à répondre dans un délai de six mois. Le Protocole opère ainsi une sorte d’alignement des compétences du Comité sur celles de son homologue mis en place pour assurer la mise en œuvre du Pacte sur les droits civils et politiques.

Entre indifférence et méfiance

Quoi qu’il en soit, l’information est passée inaperçue, à l’exception de quelques ONG qui voient dans cette ratification « une avancée majeure ». Il est vrai que le mécanisme mis en œuvre a d’abord pour intérêt de leur offrir une nouvelle tribune, puisqu’elles peuvent agir « au nom » des particuliers susceptibles de saisir le Comité. Pour le reste, le Protocole suscite un mélange de méfiance et d’indifférence. Du côté des autorités étatiques, c’est la méfiance qui domine. Le Protocole apparaît comme une vague menace, ne serait-ce que parce que la doctrine du CODESC demeure, à ce jour, relativement obscure, en tout état de cause plus idéologique que juridique. Du côté des citoyens, l’indifférence est absolue. Quel est l’intérêt d’un recours qui n’en est pas un, devant un comité qui n’est pas une juridiction et donc la décision ne sera pas appliquée ? Autant aller directement devant la Cour européenne des droits de l’homme…

Ce manque d’enthousiasme est le reflet du sentiment général à l’égard du Pacte de 1966 sur les droits économiques. Il apparaît comme une sorte de parent pauvre, le « second » Pacte de 1966, le premier, le plus connu, étant consacré aux droits civils et politiques. Adopté le 16 décembre 1966 par l’Assemblée générale des Nations Unies, il est entré en vigueur en janvier 1976, après le dépôt du trente-cinquième instrument de ratification. La France, quant à elle, ne l’a ratifié que le 4 novembre 1980, sans empressement excessif.

Les mécanismes de surveillance et de garantie

Les autorités françaises se méfient du Protocole parce qu’elles se méfient du CODESC. Dans l’état initial du droit, antérieur au Protocole de 2008, le Comité se bornait à examiner des rapports remis tous les cinq ans par les États dans le cadre du mécanisme de surveillance prévu aux articles 16 et 17 du Pacte. Ces rapports constituaient un bel exercice de langue de bois, chaque État devant répondre aux « sujets de préoccupations du Comité ». Ensuite, celui transmettait aux États des « observations finales » mettant en lumière les « points positifs, mais aussi les « difficultés », les sujets d‘ »inquiétude », voire « de préoccupation », formule ultime destinée à faire trembler les gouvernements.
Le Protocole offre désormais la possibilité de « communications individuelles » par lesquelles les particuliers se plaignent d’une violation du Pacte. Il autorise aussi les « communications interétatiques » permettant à l’État d’en dénoncer un autre, à la condition toutefois que les deux États intéressés aient fait une déclaration d’acceptation de cette procédure. De même doivent-ils faire une déclaration pour accepter que le Comité dispose d’un pouvoir d’enquête, lui permettant notamment de se rendre sur le territoire étatique.

Le refus des déclarations d’acceptation

Ce sont précisément ces deux déclarations qui sont, pour le moment, refusées par les autorités françaises. L’étude d’impact préalable à la loi autorisant la ratification énonce que « compte-tenu de la nature des compétences dévolues, le Gouvernement examinera l’opportunité de procéder à ces déclarations une fois établie la pratique du Comité en la matière ». Depuis l’entrée en vigueur du Protocole, en mai 2013, le CODESC n’a été saisi d’aucune « communication individuelle », et encore moins de « communications interétatiques ». Il est donc effectivement impossible de connaître ce que sera sa jurisprudence du Comité et tout aussi impossible de prévoir quand elle commencera à se construire.

Doit-on considérer que cette prudence est excessive ? Sans doute pas, et on note avec intérêt que d’autres pays sont encore plus prudents que la France. Les États-Unis ont ainsi signé le Pacte de 1966 mais ne l’ont toujours pas ratifié. Les autorités françaises considèrent, quant à elle, que le CODESC n’a développé aucune jurisprudence stable, faisant observer qu’il distribue bons et mauvais points de manière à peu près égalitaire, sans motiver réellement ses choix.

Par ailleurs, l’examen de la doctrine du CODESC, à l’époque où il se bornait à faire des observations générales sur les rapports des États, est de nature à susciter quelque méfiance. C’est ainsi que, dans ses « Observations » de 2008, le Comité « note avec préoccupation » la situation des minorités en France. Le problème est que le droit français refuse de reconnaître la notion de minorité, refus jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le droit français préfère s’appuyer, on le sait, sur les principes généraux d’égalité devant la loi et de non-discrimination. Mais le Comité, sans doute dominé par une idéologie anglo-saxonne, n’en a cure… Pour toutes ces raisons, les autorités françaises décident qu’il est urgent d’attendre.

Le bon choix du requérant

Et le citoyen ? À dire vrai, il ne montre guère plus d’enthousiasme. Au plan de la procédure tout d’abord, la « communication individuelle » ne lui est ouverte qu’après épuisement des recours internes. Au bout d’une dizaine d’années, il pourra donc saisir le Comité. À l’issue de la procédure, dont on notera qu’au moins pour le moment, elle n’autorise aucune enquête de la part du CODESC, le requérant pourra, dans le meilleur des cas, obtenir qu’une recommandation soit adressée aux autorités françaises, recommandation dépourvue de puissance contraignante. L’ensemble forme ainsi une sorte de droit mou, destiné à affirmer les droits de l’homme sans pour autant prévoir des mécanismes destinés à les garantir effectivement.

De quoi refroidir les requérants, même les plus entêtés. D’autant que les requérants entêtés ne sont pas nécessairement stupides. S’ils ont pris du temps pour épuiser les voies de recours internes, ils auront intérêt à saisir la Cour européenne des droits de l’homme. Une authentique juridiction dont les États se sont engagés à respecter les décisions…

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