Collectivités locales : réduire les dépenses ou augmenter les impôts ?

Mairie d'Avignon CC Flickr Jean-Louis Zimmermann

Les collectivités locales sont-elles en mesure de réduire leur train de vie ? Quelles sont leurs marges de manœuvre ?

Le gouvernement s’est engagé à réduire de 50 milliards d’euros les dépenses publiques d’ici à 2017. Cette économie doit être répartie entre l’État, les collectivités locales, l’assurance maladie et la protection sociale. Bonne initiative pour les finances publiques ? Oui et non.

Par Michel Albouy

Mairie d'Avignon CC Flickr Jean-Louis ZimmermannLors de l’annonce de son pacte de responsabilité et de sa conférence de presse en début d’année 2014, le président Hollande avait – en prenant à rebours les hiérarques du PS – dénoncé un État  « trop lourd, trop lent, trop cher » en prônant économies, simplification et décentralisation. Cette fois, et malgré le scepticisme ambiant cher à la classe politique, nous entrons avec le budget 2015 de l’État dans le vif du sujet de cette réduction promise des dépenses publiques. Fidèle à sa culture du compromis, le président déclarait : « Chacun devra y prendre sa part : État, opérateurs, organismes sociaux, mais aussi les collectivités locales. »

La nouvelle doxa étant que pour être plus efficace « l’État doit dépenser moins ». Beau programme auquel tout esprit conscient des dérapages de nos finances publiques ne peut que souscrire. L’effort de 50 milliards d’euros demandé aux acteurs publics est réparti de la façon suivante : 18 pour l’État, 11 pour les collectivités locales, 10 pour l’assurance maladie et 11 milliards pour la protection sociale. À noter que cette répartition n’a pas fait l’objet d’une négociation ni de justifications plus poussées.

Une certitude cependant : ces efforts budgétaires ne vont pas se faire sans mal, notamment pour les collectivités locales qui étaient habituées à compter sur les dotations de l’État en euros constants. Pour ce qui concerne les autres acteurs, ce ne sera pas sans mal également que ce soit pour l’État, l’assurance maladie et la protection sociale, mais la problématique est légèrement différente. En effet, contrairement aux autres acteurs, les collectivités locales peuvent agir sur leurs recettes via les impôts locaux.

L’alternative des communes et des EPCI va donc être la suivante : réduire les dépenses de fonctionnement et d’investissement dès 2015 ou augmenter les impôts locaux. Depuis 2013, chacun sait que la situation financière des collectivités locales s’est dégradée, car leurs recettes ont progressé moins vite que leurs dépenses, d’où le fameux « effet de ciseau » maintes fois dénoncé par l’Association des maires de France (AMF). Certes, les finances des collectivités locales restent saines par rapport à celles de l’État du fait de la célèbre « règle d’or » qui veut que les recettes de fonctionnement soient supérieures aux dépenses de fonctionnement y compris avec l’annuité de la dette (soit une épargne nette positive).

Et il est vrai que ces mêmes collectivités locales ne peuvent s’endetter que pour investir, contrairement à l’État qui boucle son budget de fonctionnement en faisant appel à l’emprunt. Néanmoins, on ne peut en rester à cette analyse défendue par l’AMF, car sans les dotations de l’État, ces collectivités locales ne pourraient boucler leurs budgets. D’une certaine façon, les demandes de financement adressées à l’État ont contribué à creuser son déficit depuis de très nombreuses années.

Par ailleurs, l’augmentation constante de la fiscalité locale, que l’on a connue au cours des vingt dernières années, a également contribué à faire de notre pays le champion des prélèvements et de la dépense publique, qui atteint le chiffre record de 57% du PIB. Casser cette spirale infernale de la hausse des prélèvements et de la dépense publique est aujourd’hui une question de survie pour la France. L’État, mais également les collectivités locales doivent changer et réduire leurs trains de vie.

De faibles marges de manœuvre

Mais, même si elles le voulaient, est-ce que les collectivités locales le pourront ? Quelles sont leurs marges de manœuvre pour réduire leurs dépenses ? Il y a tout d’abord la réduction des dépenses d’investissement. Effectivement, un grand nombre de collectivités vont reporter à de meilleurs jours leurs investissements : « on adaptera nos dépenses d’investissement à nos ressources » est la première réponse au nouvel environnement. Cette baisse des investissements des collectivités locales aura forcément un impact sur l’activité des entreprises concernées et in fine sur la croissance du pays.

Mais la principale difficulté va se trouver dans l’équilibre de leur budget de fonctionnement qui va être directement impacté par la baisse des dotations de l’État. Une partie sera absorbée par une baisse de l’épargne brute, mais cela sera insuffisant : il faudra bien réduire les dépenses de fonctionnement. Or, celles-ci sont en grande partie contraintes. Il en va ainsi des dépenses de personnel (généralement plus de 50% du budget de fonctionnement) et des dépenses générales liées à l’entretien des voiries, des écoles, des crèches, etc.

Les marges de manœuvre sont donc faibles à l’exception notable des subventions aux associations qui pourront baisser. Bien sûr, ces marges seront exploitées au maximum par les élus responsables, mais cela sera insuffisant, sauf cas exceptionnels. Restera alors la hausse des impôts locaux. Et c’est bien là que le bât blesse. En effet, si la baisse des dotations de l’État de 11 milliards d’euros devait se traduire par une augmentation équivalente des impôts locaux, l’objectif de réduction de la dépense publique ne serait pas atteint. On aurait simplement reporté la charge de l’État sur celle des contribuables.

À cet égard, notons que selon le rapport du Comité des finances publiques (CFL), les collectivités qui comptent sur leur territoire les ménages les plus riches devraient contribuer plus que d’autres à l’effort de redressement des comptes de l’État. La baisse des dotations, prévue proportionnelle aux recettes des collectivités dans la loi de finances pour 2014, pourrait donc être modulée à l’avenir en fonction de la richesse des territoires ? Une façon habile de faire payer une nouvelle fois les riches (rappelons que 20% des foyers ont payé entre 2013 et 2014 75% des hausses d’impôts).

Le plus vraisemblable est que les maires et présidents d’EPCI vont jouer pour les trois années à venir sur un mixte de gestion, plus ou moins variable selon leurs sensibilités, pour équilibrer leurs budgets. On réduira l’investissement, on fera des économies sur le fonctionnement et on augmentera les impôts locaux à plus ou moins brève échéance (2015 ou 2016). Bref, ce faisant, on risque fort de passer à côté de l’objectif de la réforme visant à réduire la dépense publique. Mais l’État pourra s’alléger comptablement de 11 milliards d’euros et présenter de meilleurs comptes auprès de Bruxelles ; ce qui n’est déjà pas si mal, mais bien peu au regard d’un examen approfondi des politiques publiques.