Risques d’inondations en France : quel rôle pour l’État ?

Publié Par Matthieu Mistret, le dans Économie générale

Par Mathieu Mistret.

risque-inondation-crue credits Le Centre d'Information sur l'Eau (CC BY-ND 2.0)

risque-inondation-crue credits Le Centre d’Information sur l’Eau (CC BY-ND 2.0)

La gestion des risques d’inondations repose en France sur trois piliers : la prévention, la gestion de crise et le retour à la normale. La limitation du rôle de l’État dans la prévention est ici évaluée.

La prévention

La prévention est représentée en premier lieu par la restriction des implantations en zone inondable, c’est-à-dire, pour l’essentiel, par les Plans de Prévention des Risques (PPR, loi Barnier, 1995). La mise en place de ces plans fait débat hors des cercles libéraux. En 2007, par exemple, dans un rapport aujourd’hui introuvable en ligne1, un groupe d’études parlementaire dénonçait une application de la loi peu conforme à l’esprit initial du législateur, avec notamment une concertation défectueuse entre les acteurs concernés ou encore un détournement des mesures prévues au bénéfice d’intérêts privés. Plus récemment, Max Falque, sur Contrepoints, plaidait en faveur de la gestion assurantielle du risque au détriment de la gestion urbanistique étatique.

Il existe aussi une politique de réduction de la vulnérabilité humaine (loi Bachelot, 2003) par l’information préventive. Il s’agit là de garantir l’accès aux documents d’urbanisme concernant les risques mais aussi de fournir des connaissances sur les risques auxquels peuvent être soumis les communes. Enfin, il s’agit d’informer sur la conduite à tenir en cas d’événement sévère. Ces mesures se révèlent assez peu efficaces dans les zones où la fréquence des événements est faible, l’intérêt des populations étant évidemment exacerbé après l’événement, mais pas avant…
On peut aussi réduire la vulnérabilité du bâti. Cela peut simplement consister à la pose d’un batardeau lorsque l’eau monte ou aller jusqu’à rehausser l’installation électrique ou encore prévoir un refuge hors d’eau à l’étage. Ces améliorations restent à la charge du propriétaire mais de nombreuses politiques locales de subventions ont été mises en place devant le coût engendré par les travaux.

Enfin, les mesures structurelles de grande échelle comme les digues et les barrages permettent de sensiblement réduire les aléas lorsque le dimensionnement est adapté. Ces aménagements sont souvent décriés principalement pour l’atténuation de la conscience du risque qu’ils génèrent et pour la fausse sensation de sécurité qu’ils engendrent (si la digue cède, le territoire qu’elle protégeait se retrouve soumis à une inondation plus dangereuse que si la digue n’avait pas existé). Ces deux problèmes sont parfaitement solubles par un dimensionnement adapté qui implique toutefois un coût élevé.

L’État nécessaire ?

On peut aisément rejoindre Max Falque sur la gestion assurantielle des risques. L’idée d’avoir des primes variables en fonction du risque est plus juste pour les habitants hors zone inondable. Elle implique l’évaluation préalable du risque par le principal intéressé (l’assureur), le risque financier étant directement lié au risque naturel. Ce fonctionnement est de nature à limiter les erreurs d’évaluation du risque et la corruption dans l’attribution du caractère constructible (assurable) ou non d’un terrain. Enfin, l’information préventive est forcément assurée par l’existence même du contrat d’assurance, ou du devis qui peut précéder sa conclusion ou l’achat du bien immobilier. Le bénéfice de la gestion privée semble donc élevé.

Le principe tout naturel de non aggravation du risque interdit à un propriétaire de modifier l’écoulement naturel du cours d’eau. La liberté de M. Amont de perturber l’écoulement du cours d’eau sur sa propriété s’arrête là où commence la liberté de M. Aval de compter sur un certain régime d’écoulement à proximité de sa propriété. Ce principe est très important puisqu’il interdit le cas extrême (bien qu’absurde) d’un propriétaire qui construirait sa maison dans la rivière moyennant une prime d’assurance extrêmement élevée, entraînant de grandes difficultés pour les secours en cas de crue et une perturbation importante de l’écoulement. Il existe déjà dans la législation française mais, dans les faits, on ne se retourne presque jamais contre le responsable d’une aggravation de l’inondation pour la part de préjudice causée par cette aggravation.

La réduction de la vulnérabilité du bâti est déjà assumée par les propriétaires, même si elle peut être subventionnée en partie. Pour autant, dans un système assurantiel, elle pourrait s’accompagner de baisses de primes en fonction des travaux effectués qui remplaceraient avantageusement les subventions. Ces dernières consistent à faire payer à tous les travaux de certains. Le principe d’évolution des primes en fonction de l’effort fourni est plus juste et plus responsabilisant pour le propriétaire.

Pour ce qui est des mesures structurelles de grande échelle, les choses se compliquent un petit peu. Pour protéger un quartier, on peut très bien imaginer une mutualisation des coûts de construction d’une digue. Normalement, les enjeux à protéger doivent être suffisamment importants pour que chacun de ceux qui tirent bénéfice de la protection soit enclin à la financer. Lorsque les travaux sont de plus grande envergure et que leur impact se fait sentir sur une très grande portion du bassin, la mutualisation est plus grande. Évidemment, mutualiser les coûts pour se protéger, ce n’est pas loin du concept même d’État. Mais cet « État » là possède un avantage considérable : il a un périmètre précis et forcément la taille critique pour réaliser le projet puisque ce sont les enjeux à protéger qui déterminent son utilité. Seul ce qui est finançable parce qu’efficace et utile est financé.

Moins d’État, c’est possible !

La réflexion menée ici montre qu’il est possible de se passer de l’État tel qu’on le connait pour la plupart des aspects de la prévention des risques d’inondations. Cependant, il ne faut pas vouloir supprimer l’État pour supprimer l’État mais bel et bien pour gagner en liberté, en justice et en efficacité. Un manque de concurrence entre assureurs ou une trop grande emprise de l’État sur ces derniers serait par exemple très préjudiciable puisque cela reviendrait à se retrouver sous le joug d’un État privé, sans plus de poids dans la discussion qu’aujourd’hui.

Il faut noter que les formes les plus avancées de mutualisation des coûts et des actions à mener se rapprochent fortement de ce qui existe actuellement, à plusieurs exceptions non négligeables :

– la liberté et la responsabilité seraient élevées en principes fondateurs de la gestion du risque,
– le favoritisme serait limité par la concurrence et le risque financier pour l’assureur,
– la taille critique de l’action collective serait atteinte,
– l’ensemble des acteurs aurait intérêt à limiter les coûts.

Il serait encore nécessaire de s’intéresser aux questions de gestion de crise, d’organisation des secours et de retour à la normale. Le type d’organisation proposée ici serait probablement de nature à faciliter les interventions auprès d’une population responsabilisée et par nature consciente des risques. Il offre en tout cas un contrepoint aux valeurs que la société française semble chérir au travers de ses choix politiques, en gestion des risques comme ailleurs.

Lire sur Contrepoints les articles de Max Falque

 

  1. Roustan M. (dir.) (2007) – Synthèse des travaux du Groupe d’Études sur les Inondations – Assemblée nationale, XIIè législature – 192p.
  1. Sur l’aggravation des risques par les propriétaires ou occupants de l’amont (ou fonds supérieur) par rapport à « l’état de nature », je voudrais souligner que l’interdiction de l’imperméabilisation des sols est trop mise… en avant: en effet outre la nature même des sols « naturels », en cas de fortes pluies, le sol se sature, n’absorbe plus la pluie, l’eau ruisselle donc. L’imperméabilisation artificielles des sols des fonds supérieurs (goudronnage notamment) ne fait donc que participer à une éventuelle inondation des fonds inférieurs pour une pluie moindre que celle qui aurait saturé ce sol, mais qui de toutes façons doit être prise en compte dans la prévention du risque d’inondation. Combattre l’imperméabilisation artificielle des fonds supérieurs ou y imposer des noues risque là encore de créer une fausse sécurité…

  2. Il y a une intervention de l’Etat qui est plus que contestable: décréter que telle zone est inondable au grand détriment des propriétaires qui n’ont jalais eu à subir la moindre inondation.

    1. C’est à cause de ce type de raisonnement et de comportement que l’Etat doit garder un pied dans la prévention des inondations…

  3. Enfin un article qui sort du manichéisme et du dogmatisme anarchiste.

    Oui, on peut réinventer l’Etat. Et c’est bien plus pragmatique que d’imaginer des utopies basées sur des principes fumeux.

    1. Tu deviens pénible et non constructif de vouloir tout ramener à la religion ou à la critique de l’anarchisme.

      Nul doute qu’un système assuranciel réglerait le problème de celui qui veut construire en zone à risques.
      Le problème soulevé ici concerne plus la solution à adopter pour l’existant. Et il semble bien que cela passe par la contrainte et encore un intérêt général même s’il est limité à ceux qui sont en situation de risque, ce dont on ne peut que se féliciter. Ca ne s’éloigne guère du système existant en copropriété pour voter les travaux pour peu que soient appliqués les principe de majorité simple, absolue et double majorité sauf que ceux qui sont en copro ont signé un contrat (inclus dans l’acte d’achat). Pour l’existant cela valide donc les prises de décision au plus près des personnes concernées.
      Il faut juste distinguer 2 types de sinistres : celui créé par d’autres et celui créé par sa propre inconséquence. Par « d’autres » j’entends par exemple celui qui déverse sur un fonds voisin des eaux qui ne s’y seraient jamais trouvées en aussi grande quantité. Là il y a une responsabilité directement gérable par les assurances dans des clauses de responsabilité; la remise en état étant un préalable au système d’assurance.
      Concernant toujours l’existant et l’inconséquence due à ses propres actes et au pire, pour ceux qui ne seraient pas d’accord pour financer les travaux il pourrait être fait usage de l’enrichissement sans cause lors de la première catastrophe qui aurait dû emporter le bien : vous n’avez pas participé, vous devez tant à ceux qui vous ont permis de sauvegarder votre bien, intérêts compris. Cela permettrait également de valider les travaux : ceux qui se seraient engagés dans des travaux couvrant des risques qui n’existent pas (cf COP21) se retrouveraient seuls à avoir financé des dépenses inutiles.

      1. @sam player :

        Il suffit de lire le message suivant « la solution très simple prônée par les libéraux : reconnaître le droit de propriété. » … alors oui, ce simplisme m’énerve et désolé si je deviens agaçant à répéter la même chose : pour moi le libéralisme n’est pas une discussion de comptoir sur des dogmes universels, ni une application de « ni Dieu, ni maître » à la yakafokon.

        Le genre de situation décrit par l’article, est l’exemple typique du cas qui parait simple sur le papier et qui est d’une gigantesque complexité dans la réalité et la démarche indiquée, de descendre la gestion de l’intérêt commun au plus près des personnes considérées va dans le bon sens … mais.

        A mon sens, un « Etat » est nécessaire. Pas un Etat socialiste qui règlemente, taxe, prend tout à sa charge, etc … mais un Etat qui « objectivise » les problèmes et les solutions.

        En gros, quand on regarde la situation en terme d’existant, on tourne toujours autour de 3 solutions :

        – la solution socialiste : l’Etat décide de tout, s’occupe de tout, détermine une solution, l’impose etc…
        – la solution « libérale » dans le sens minarchiste, qui est celle que tu décris, au sens moins d’Etat : on réduit l’Etat à des versions minimalistes, solutions qui restent socialistes à minima.
        – la solution anarchiste : on décide carrément que le problème n’existe pas et quand il y a conflit on règle cela comme on peut (dans l’idéal par la justice pacifique …)

        Je pense qu’il y a une autre solution, qui est en filigrane dans l’article : on change complétement le rôle de l’Etat et on change de point de vue : l’Etat ne s’occupe plus de l’existant, de la situation de propriétés et des conflits de responsabilités, mais uniquement du futur, du devenir, des risques :

        Une zone inondable est inondable, c’est un risque dont le réseau de causes et de conséquences peut être établit de façon indépendante, en toute honnêteté scientifique, voir mieux par des cabinets indépendants et concurrents.

        Ces risques peuvent être pris en compte ou pas par les compagnies d’assurances, les recommandations peuvent être prises en charge par des communautés d’intérêt, etc… Dans ces risques, il y a le problème des gens qui ne s’assurent pas, de ceux qui ne veulent pas participer aux travaux communs, qui contestent, etc…

        Ce qui j’ai perçu dans l’article, même si c’est embryonnaire, c’est que pour faire marcher ce mécanisme qui s’articule autour des risques, il faut un chef d’orchestre qui pourra faire en sorte que experts, assurances, propriétaires, communautés de prévention, infrastructures communes, etc… fonctionnent ensemble dans un modèle qui ne redevienne pas socialiste, par création de monopole.

        Parce que le problème est là : la solution la plus « simple » est que « Mr le sauveur du monde » décide qu’il va tout régler et empêcher les risques d’arriver. L’être humain aime à croire que le pire n’arrivera jamais…

        C’est dans ce sens que oui : on peut réinventer l’Etat, un Etat qui ne soit pas un « Pouvoir », un Etat qui ne fasse rien, mais qui s’assure que les choses soient faites pour l’intérêt de chacun, et qui s’articule autour de solutions privées concurrentielles. En gros, un Etat qui soit un maître, mais pas un maître d’œuvre, un maître d’ouvrage, une représentation de la société, représentation qui existe à divers niveaux en fonction des communautés d’intérêts, de l’interconnexion des risques, comme par exemple les gens qui vivent auprès du même fleuve : l’Etat ne devient plus un ensemble de « départements » par exemple, mais un maillage de zones de risques communes qui impliquent la mutualisation des préventions et des infrastructures. De risques et de potentiels, mais c’est une autre discussion.

        Désolé du message lapidaire, mais les discussion sur CP se terminant tellement souvent par de la polémique, j’ai tendance à simplifier…

  4. Stéphane Lallement

    Je trouve que cet article méconnaît la solution très simple prônée par les libéraux : reconnaître le droit de propriété.
    Pourquoi l’auteur de l’article veut-il prévenir les risques ? pourquoi cherche-t-il des solutions pour prévenir les risques ?
    La solution libérale est très simple :
    Chacun doit être reconnu propriétaire, c’est-à-dire maître chez soi. Et c’est à chacun d’assumer les conséquences de ses propres décisions.
    Il ne doit y avoir aucune intervention, ni de pouvoirs publics, ni d’assureurs.

    Quant aux externalités, comme celles qui résulteraient pour les habitants de l’aval d’une perturbation de l’écoulement due à une construction dans le lit d’une rivière, elles n’ont pas à être prises en compte. En effet, toute action humaine a des conséquences sur les autres êtres humains. Et si l’on se permet de prévenir les externalités, on restreint très violemment et très arbitrairement les droits des citoyens.

    1. « ni d’assureurs. »

      Je m’assurerai bien si j’en ai envie. Et si un consortium d’assureurs veut faire réaliser à ses frais des travaux sur une route pour résorber un point noir c’est son droit et ce n’est pas le propriétaire de la route qui viendra l’en blâmer, au contraire.
      C’est toute le différence entre un assureur et l’état. Si vous avez un accident, c’est l’assurance qui paie, l’état lui il s’en contrefout puisque ce sont des dépenses à fonds perdus.
      L’assurance résoud beaucoup de problèmes dans le libéralisme, même si elle n’est pas obligatoire mais alors vous payez votre responsabilité par vos biens. C’est à vous de choisir.

      1. « …l’état lui il s’en contrefout puisque ce sont des dépenses à fonds perdus. »

        Je parlais des dépenses de prévention des risques.

  5. il faut pas êtres utopique, la mutualisation volontaire ne pourra pas marcher car les passagers clandestins décourager ont les autres

    1. Pourquoi y aurait-il des passagers clandestins ? Regardez le transport maritime, c’est un modèle (pas pour les passagers clandestins, mais pour la gestion des risques). Les assureurs demandent le respect de normes (classe), aménagées en fonction de la géographie et de la saison. Les autorités de port exigent que les navires soient assurés. Les pays riverains sauvent les personnes en cas de naufrage, et laissent les assureurs se débrouiller pour la cargaison. Il y a quelques difficultés, qui sont de moins en moins nombreuses au fur et à mesure que les exigences des assureurs s’adaptent. Il est absolument certain que si une autorité mondiale décidait de tout, ce serait bien pire que les règles consensuelles de l’OMI et les recommandations des diverses instances comme l’IACS.

  6. Je suis un irresponsable, je loge toute ma famille (ou celle de mon locataire) en zone dangereuse, et je ne prend pas d’assurance…

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