Risques d’inondations en France : quel rôle pour l’État ?

risque-inondation-crue credits Le Centre d'Information sur l'Eau (CC BY-ND 2.0)

Dans un monde purement libéral, c’est-à-dire dépourvu d’État, on peut se demander ce qu’il adviendrait des politiques de gestion des risques naturels.

Par Mathieu Mistret.

risque-inondation-crue credits Le Centre d'Information sur l'Eau (CC BY-ND 2.0)
risque-inondation-crue credits Le Centre d’Information sur l’Eau (CC BY-ND 2.0)

La gestion des risques d’inondations repose en France sur trois piliers : la prévention, la gestion de crise et le retour à la normale. La limitation du rôle de l’État dans la prévention est ici évaluée.

La prévention

La prévention est représentée en premier lieu par la restriction des implantations en zone inondable, c’est-à-dire, pour l’essentiel, par les Plans de Prévention des Risques (PPR, loi Barnier, 1995). La mise en place de ces plans fait débat hors des cercles libéraux. En 2007, par exemple, dans un rapport aujourd’hui introuvable en ligne1, un groupe d’études parlementaire dénonçait une application de la loi peu conforme à l’esprit initial du législateur, avec notamment une concertation défectueuse entre les acteurs concernés ou encore un détournement des mesures prévues au bénéfice d’intérêts privés. Plus récemment, Max Falque, sur Contrepoints, plaidait en faveur de la gestion assurantielle du risque au détriment de la gestion urbanistique étatique.

Il existe aussi une politique de réduction de la vulnérabilité humaine (loi Bachelot, 2003) par l’information préventive. Il s’agit là de garantir l’accès aux documents d’urbanisme concernant les risques mais aussi de fournir des connaissances sur les risques auxquels peuvent être soumis les communes. Enfin, il s’agit d’informer sur la conduite à tenir en cas d’événement sévère. Ces mesures se révèlent assez peu efficaces dans les zones où la fréquence des événements est faible, l’intérêt des populations étant évidemment exacerbé après l’événement, mais pas avant…
On peut aussi réduire la vulnérabilité du bâti. Cela peut simplement consister à la pose d’un batardeau lorsque l’eau monte ou aller jusqu’à rehausser l’installation électrique ou encore prévoir un refuge hors d’eau à l’étage. Ces améliorations restent à la charge du propriétaire mais de nombreuses politiques locales de subventions ont été mises en place devant le coût engendré par les travaux.

Enfin, les mesures structurelles de grande échelle comme les digues et les barrages permettent de sensiblement réduire les aléas lorsque le dimensionnement est adapté. Ces aménagements sont souvent décriés principalement pour l’atténuation de la conscience du risque qu’ils génèrent et pour la fausse sensation de sécurité qu’ils engendrent (si la digue cède, le territoire qu’elle protégeait se retrouve soumis à une inondation plus dangereuse que si la digue n’avait pas existé). Ces deux problèmes sont parfaitement solubles par un dimensionnement adapté qui implique toutefois un coût élevé.

L’État nécessaire ?

On peut aisément rejoindre Max Falque sur la gestion assurantielle des risques. L’idée d’avoir des primes variables en fonction du risque est plus juste pour les habitants hors zone inondable. Elle implique l’évaluation préalable du risque par le principal intéressé (l’assureur), le risque financier étant directement lié au risque naturel. Ce fonctionnement est de nature à limiter les erreurs d’évaluation du risque et la corruption dans l’attribution du caractère constructible (assurable) ou non d’un terrain. Enfin, l’information préventive est forcément assurée par l’existence même du contrat d’assurance, ou du devis qui peut précéder sa conclusion ou l’achat du bien immobilier. Le bénéfice de la gestion privée semble donc élevé.

Le principe tout naturel de non aggravation du risque interdit à un propriétaire de modifier l’écoulement naturel du cours d’eau. La liberté de M. Amont de perturber l’écoulement du cours d’eau sur sa propriété s’arrête là où commence la liberté de M. Aval de compter sur un certain régime d’écoulement à proximité de sa propriété. Ce principe est très important puisqu’il interdit le cas extrême (bien qu’absurde) d’un propriétaire qui construirait sa maison dans la rivière moyennant une prime d’assurance extrêmement élevée, entraînant de grandes difficultés pour les secours en cas de crue et une perturbation importante de l’écoulement. Il existe déjà dans la législation française mais, dans les faits, on ne se retourne presque jamais contre le responsable d’une aggravation de l’inondation pour la part de préjudice causée par cette aggravation.

La réduction de la vulnérabilité du bâti est déjà assumée par les propriétaires, même si elle peut être subventionnée en partie. Pour autant, dans un système assurantiel, elle pourrait s’accompagner de baisses de primes en fonction des travaux effectués qui remplaceraient avantageusement les subventions. Ces dernières consistent à faire payer à tous les travaux de certains. Le principe d’évolution des primes en fonction de l’effort fourni est plus juste et plus responsabilisant pour le propriétaire.

Pour ce qui est des mesures structurelles de grande échelle, les choses se compliquent un petit peu. Pour protéger un quartier, on peut très bien imaginer une mutualisation des coûts de construction d’une digue. Normalement, les enjeux à protéger doivent être suffisamment importants pour que chacun de ceux qui tirent bénéfice de la protection soit enclin à la financer. Lorsque les travaux sont de plus grande envergure et que leur impact se fait sentir sur une très grande portion du bassin, la mutualisation est plus grande. Évidemment, mutualiser les coûts pour se protéger, ce n’est pas loin du concept même d’État. Mais cet « État » là possède un avantage considérable : il a un périmètre précis et forcément la taille critique pour réaliser le projet puisque ce sont les enjeux à protéger qui déterminent son utilité. Seul ce qui est finançable parce qu’efficace et utile est financé.

Moins d’État, c’est possible !

La réflexion menée ici montre qu’il est possible de se passer de l’État tel qu’on le connait pour la plupart des aspects de la prévention des risques d’inondations. Cependant, il ne faut pas vouloir supprimer l’État pour supprimer l’État mais bel et bien pour gagner en liberté, en justice et en efficacité. Un manque de concurrence entre assureurs ou une trop grande emprise de l’État sur ces derniers serait par exemple très préjudiciable puisque cela reviendrait à se retrouver sous le joug d’un État privé, sans plus de poids dans la discussion qu’aujourd’hui.

Il faut noter que les formes les plus avancées de mutualisation des coûts et des actions à mener se rapprochent fortement de ce qui existe actuellement, à plusieurs exceptions non négligeables :

– la liberté et la responsabilité seraient élevées en principes fondateurs de la gestion du risque,
– le favoritisme serait limité par la concurrence et le risque financier pour l’assureur,
– la taille critique de l’action collective serait atteinte,
– l’ensemble des acteurs aurait intérêt à limiter les coûts.

Il serait encore nécessaire de s’intéresser aux questions de gestion de crise, d’organisation des secours et de retour à la normale. Le type d’organisation proposée ici serait probablement de nature à faciliter les interventions auprès d’une population responsabilisée et par nature consciente des risques. Il offre en tout cas un contrepoint aux valeurs que la société française semble chérir au travers de ses choix politiques, en gestion des risques comme ailleurs.

Lire sur Contrepoints les articles de Max Falque

 

  1. Roustan M. (dir.) (2007) – Synthèse des travaux du Groupe d’Études sur les Inondations – Assemblée nationale, XIIè législature – 192p.