La fusion des régions : nouveau flacon, même cru ?

La fusion des régions s’apparente à la définition du mariage par Sacha Guitry : essayer de résoudre à deux des problèmes qu’on n’aurait pas eus tout seul.

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hotel de région montpellier by Wolfgang Staudt (creative commons) (CC BY 2.0)

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La fusion des régions : nouveau flacon, même cru ?

Publié le 7 mai 2021
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Par Emmanuel Négrier1 et Vincent Simoulin2.
Un article de The Conversation

La vie offre parfois des compensations aussi improbables qu’inattendues. Les habitants de Gruissan, Lézignan-Corbières ou Narbonne peuvent en témoigner. Après avoir passé un demi-siècle en périphérie de la région Languedoc-Roussillon les voici subitement téléportés en 2015 au centre de la nouvelle région Occitanie, produit de la fusion entre Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.

Chaque semaine, des cars y amènent par centaines non pas des touristes, mais des fonctionnaires et des élus venus pour faire connaissance avec leurs homologues et leurs partenaires de l’ancienne région avec laquelle ils viennent de fusionner. Les restaurants ne désemplissent plus, les salles de congrès (ou ce qui en tient lieu dans ces lieux autrefois à l’écart des centres de décision) connaissent des taux de réservation invraisemblables.

Mais la vie est également décevante. Car les élus et agents de Mende, Figeac ou Tarbes doivent désormais partir la veille au soir pour assister à une réunion qui, se tenant à l’autre bout de la région, est désormais à plus de cinq heures de route.

Ils étaient déjà à l’extrémité d’une grande région, Languedoc-Roussillon ou Midi-Pyrénées, les voici à l’une des frontières d’une région immense, l’Occitanie.

La nouvelle grande région Occitanie, Région Midi-Pyrénées, 2015.

 

Bien avant la pandémie de la Covid-19, ils avaient appris à concentrer plusieurs rendez-vous dans un même déplacement et découvert tout l’intérêt (mais aussi les limites et les frustrations) des visioconférences et du covoiturage.

De fait, les fusions de régions sont aussi, comme aiment à le proclamer les élus qui les ont impulsées et les mettent en œuvre, une affaire d’hommes et de femmes. Elles impliquent des déplacements, de remettre en cause des routines de travail, d’inventer de nouvelles politiques adaptées à un territoire deux fois plus grand. Changer de repères, c’est fragiliser ses réseaux, sa légitimité. Fusionner, c’est donc aussi inventer une nouvelle façon de faire de la politique, dans un contexte souvent difficile, comme le montre un ouvrage collectif que nous avons coordonné.

La région, maillon faible de l’action publique ?

Pourtant, rien ne laissait présager une telle complexité. Sur la régionalisation à la française, les chercheurs tablaient plutôt sur la faiblesse intrinsèque du niveau régional. En outre, les principales politiques des régions étant construites en partenariat avec l’État, on pouvait s’attendre à une forte homogénéité entre elles.

Prenons l’Occitanie. Elle résulte de la fusion de deux régions qu’on pensait d’autant plus similaires qu’elles étaient l’une et l’autre méridionales, longtemps dominées par le parti socialiste, plus marquées par le chômage que la moyenne nationale, mais en pointe en ce qui concerne les politiques culturelles ou l’investissement dans la recherche.

Or, cette proximité apparente ne résiste en rien à un regard plus attentif. Languedoc-Roussillon avait développé le spectacle vivant et institué le train (et le bus) à un euro et l’ordinateur gratuit pour tous les écoliers alors que Midi-Pyrénées valorisait le patrimoine et soumettait toutes les aides à des conditions de ressources.

A Toulouse, Airbus prend son envol, 2016.

En matière de recherche, Languedoc-Roussillon dispose de spécialités fortes en matière de biologie et de santé tandis que Midi-Pyrénées a davantage misé sur l’aéronautique et le spatial.

Le premier résultat de cette fusion est pour le moins paradoxal : il nous montre à quel point les régions, qu’on croyait mimétiques, se distinguaient et développaient même des politiques parfois très opposées.

Pour la culture, par exemple, développer une politique fondée d’abord sur des filières (et ses agences régionales déléguées pour le spectacle, le cinéma, le livre) ou d’abord sur les territoires (et ses contrats et projets culturels « de territoire »), c’est évidemment totalement contradictoire, comme nous le montrons dans notre chapitre consacré à la culture.

D’un côté, le critère décisif est la localisation du projet. De l’autre, c’est sa place dans un secteur d’activité. Pour l’éducation, déployer l’ordinateur pour tous sans condition de ressource ou le faire selon les moyens des ménages, c’est un choix politique.

Fusion des régions : des différences au-delà des conseils régionaux

Le second résultat, peut-être encore plus intrigant, réside dans le fait que les différences entre régions ne concernent pas que les conseils régionaux.

Le discours de l’État, a été, dès fin 2015, le suivant : les régions « politiques » mettront un peu de temps à fusionner, mais les directions régionales de l’État, elles, le feront dès le 1er janvier 2016, le doigt sur la couture du pantalon.

En réalité, la fusion ne s’est toujours pas clairement opérée cinq ans après. Les dispositifs des anciennes directions régionales Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon coexistent au sein d’une politique régionale de l’État qui est loin d’être harmonisée.

Prenons le dispositif « Réussite éducative », destiné à lutter contre l’échec et le décrochage scolaires. Les deux rectorats (qui demeurent séparés) en ont développé des versions distinctes, car les populations scolaires de chaque ex-région sont différentes.

Celle de l’ex-Languedoc-Roussillon est frappée de lourdes difficultés repérables dans la faiblesse de son taux de scolarisation, un tissu d’accompagnement en formation professionnelle plus limité, des attentes éducatives moins évidentes chez les parents. Ces dispositifs demeurent non seulement différents, mais leur coordination à l’échelle de la nouvelle région est totalement superficielle. D’une certaine façon, c’est encore « chacun chez soi », comme si l’Occitanie n’existait pas.

La contingence régionale de l’État, qui fait que celui-ci applique des politiques et principes d’organisation différents d’un territoire à l’autre, a rendu la fusion plus complexe encore, et d’autant plus intéressante à étudier.

Il y a bien sûr une logique à fusionner des régions complémentaires plus que semblables, mais les cultures politiques elles-mêmes apparaissaient dissemblables.

Des différences de cultures politiques palpables

Dans tous les domaines, les Midi-Pyrénéens jouaient les bons élèves, soucieux d’établir des critères explicites et des programmes pluriannuels au risque parfois de paraître rigides, tandis que les Languedociens se vantaient d’un art et d’une dramatisation politiques qu’ils assimilaient non sans une certaine coquetterie à la comedia del arte.

On sait, par exemple, l’art de la provocation politique qu’entretenait l’ancien président Georges Frêche, et qui l’a durablement brouillé avec son propre parti avant sa mort en cours de mandat, fin 2010. À l’opposé, Martin Malvy, son homologue de Midi-Pyrénées, faisait partie des socialistes influents au Parlement, au parti et dans les instances représentatives des collectivités territoriales.

Cela se traduisait dans des politiques propres, des routines et des normes de comportement qui ne se limitaient ni à des stéréotypes (le radicalisme « cassoulet » de Midi-Pyrénées) ni à des différences culturelles pittoresques. Ainsi, le penchant midi-pyrénéen pour le financement de contrats de territoires concrétise-t-il ce goût pour les compromis stables entre niveaux d’action. De l’autre côté, la préférence marquée pour des agences sectorielles traduit, en ex-Languedoc-Roussillon, une volonté de peser à des échelles différentes, sans se perdre dans les interdépendances.

Comment cette fusion inattendue s’est-elle donc déroulée ? Quels résultats a-t-elle produits ? Vérifie-t-elle les constats qu’on a souvent développé à propos des fusions, ces moments labiles ou des réformes improbables deviennent soudain (et brièvement) possibles ? Trois constats s’imposent.

Conséquences logiques de l’harmonisation

Le premier est évidemment l’absence d’économies d’échelles, en dépit de projections formulées par André Vallini, le ministre en charge de la réforme en 2015, qui indiquait que la fusion se traduirait par des économies d’environ 10 milliards d’euros.

Mais les surcoûts engendrés ne sont pas tant imputables à des dérives de gestion qu’aux conséquences logiques de l’harmonisation : celle des rémunérations des agents ; de la généralisation de certaines politiques considérées comme avantageuses pour tout le monde, mais actives dans une seule des anciennes régions ; des investissements (navettes de transports, équipements de visioconférence, maintien ou création de nouveaux sites) directement liés à cette fusion.

La Cour des comptes chiffre le coût de l’harmonisation des traitements et indemnités des agents à environ 50 millions d’euros supplémentaires.

En quelque sorte, la fusion des régions s’apparente à la définition du mariage par Sacha Guitry : essayer de résoudre à deux des problèmes qu’on n’aurait pas eus tout seul.

Le deuxième constat, c’est l’intensité du travail à accomplir pour effectuer une telle opération. Cette intensité est liée en partie au fait qu’il ne s’agit pas que d’enjeux d’organisation. Il se greffe sur la fusion d’une collectivité des défis qui sont bien connus des spécialistes de la fusion : gestion des ressources humaines par de nombreuses rencontres entre homologues, en tentant de limiter les doublons de postes au maximum ; prise en compte de la nostalgie structurelle de l’ordre ancien pour rendre progressivement acceptable le nouveau, etc.

Mais il y en a d’autres, plus spécifiques à la fusion de corps politiques : l’acceptation de la domination par un·e « leader venu·e d’ailleurs », la justification d’un changement de modèle qui, en mettant le feu aux poudres, compromet la situation des élus. Derrière les fonctions opérationnelles des politiques publiques, il y a un enjeu de consentement politique toujours délicat à manier.

À ces contraintes s’en ajoute une de taille en Occitanie : en décembre 2015, c’est la même majorité – une coalition emmenée par le Parti socialiste – que celle qui gouvernait les deux anciennes régions qui l’emporte. Pas question de faire valoir une alternance politique pour trancher. L’héritage des deux anciennes régions doit être assumé.

Une fusion bien effective

Le dernier constat est que malgré ces difficultés – nombreuses et parfois inattendues – la fusion s’est bel et bien opérée. Elle aura mis beaucoup plus de temps que prévu pour être une réalité.

Certes, à l’aube d’un nouveau mandat, partout les politiques régionales sont encore très imprégnées de compromis entre les deux ou trois anciennes régions fusionnées. Pour voir naître une politique radicalement nouvelle, il aura fallu un mandat. Et les premiers pas de la campagne pour les élections régionales des 20 et 27 juin 2021 le montrent : il faut encore compter avec les susceptibilités et attachements liés aux anciennes régions.

Ainsi, le fait que toutes les têtes de listes actuellement connues pour les élections en Occitanie soient d’origine midi-pyrénéenne est particulièrement souligné… à l’Est de la région.

Enfin, la fusion est loin d’offrir aux régions cette dimension européenne qu’avait pourtant affichée le président Hollande.

La capacité européenne d’une région n’est pas que géographique. Elle est avant tout politique, et affaire de compétences et d’autonomie. L’Occitanie est plus grande que la Catalogne voisine. Mais son nouveau budget ne pèse que 10 % de celui de sa voisine espagnole qui, elle, compte vraiment à l’échelle européenne.

Sans doute faudra-t-il revenir un jour sur ces aspects si l’on veut que le mélange des cépages donne naissance à un grand cru, et non simplement à un volume plus grand d’un breuvage substantiellement identique.

Sur le webThe Conversation

  1. Directeur de recherche CNRS en science politique au CEPEL, Université de Montpellier, Université de Montpellier.
  2. Sociologue, Directeur du CERTOP (Centre d’Etude et de Recherche Travail Organisation Pouvoir), Université Toulouse – Jean Jaurès.
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  • Pour rester dans le vin, qui, à part Hollande, a pu croire que le vin d’une coopérative serait automatiquement meilleur que celui d’un domaine, tout en étant produit à moindre coût ?

  • Cet article pue le constructivisme, et devrait être classé dans la rubrique « A contrario » de ce site qui se veut libéral. On a envie de crier à l’auteur: « Mais laissez donc les gens tranquilles ! ». En somme, la préoccupation de l’auteur est la suivante: comment gaspiller le mieux possible les sous dont on dispose. Les régions sont en grande partie inutiles, la fusion des régions est inutile au carré, cet article le démontre (involontairement) bien.

  • On sait très bien que la fusion des régions n’a été qu’un redécoupage électoral et dans le cas de l’Occitanie, le but été d’empêcher le Languedoc de passer au FN, on aurait très bien pu aller avec l’Aquitaine.
    Et quelle importance de leurs donner une taille européenne ? Depuis quand il y a une compétition entre régions sur le continent ?
    Qu’est qu’on en a à faire de la Basse-Saxe ou de la Frise ou autres ?

    • @Pouf
      @ Pouf
      D’accord pour votre observation sur l’objectif tordu de re-découpage électoral qui a conduit à des régions arbitraires.

      Par contre, contrairement à vous, si ma région géographique avait droit de cité en tant que telle, j’aurais beaucoup à faire avec les autres régions européennes. Non pas en termes de compétition destructrice, mais de coopération et d’émulation propices à un développement bénéfique.

      Car, si ma région est mon micro-climat vital, l’Europe est mon biotope tout aussi vital. Comment nier que nous sommes, avant tout, des Européens?

      Ce que la fabrication des nations a fait oublier aux Européens, c’est ce qui les unit. Par la suite, l’Europe bureaucratique des institutions actuelles est devenue une arme pour détruire le sentiment d’appartenance européenne qui passerait tout naturellement par-dessus la tête des États. Car de région à région, grâce à un socle culturel commun qui nous donne de solides fondations, nous pouvons toujours nous entendre pour échanger entre nous.

      La résolution des problèmes qui empoisonnent l’Europe est à la mesure de grandes régions réunies dans un Etat fédéral qui serait chargé des pouvoirs régaliens qu’un État comme celui de la France est devenu incapable d’exercer.

      L’État des Grandes Régions Unies d’Europe est l’horizon d’une Europe fédérale capable de rétablir un état de droit pour assurer la sécurité des échanges.

      Les pays européens ont besoin de présenter des contours géographiques compréhensibles et durables aux dimensions de grandes régions gérables par elles-mêmes. L’arbitraire des découpages français avec la fluctuation de leurs dénominations insensées est une insulte aux populations. Ces errements ne peuvent plus durer.

      Nous avons besoin d’un État à un plus haut niveau que celui qui aura massacré nos différents pays à force de les passer à la moulinette d’une République qui ne fait plus illusion.
      Un Etat supérieur qui fasse son travail régalien et qui nous ré-inspire confiance pour que, au plan local, nous fassions le notre. Un Etat européen digne de ce nom qui permette aux grandes régions unies sous son autorité de coopérer entre elles pour réaliser leurs potentiels respectifs.

      L’Europe a besoin de Français qui participent à l’essor de leurs régions respectives au lieu de rêver de se faire prendre en charge par des voisins plus efficaces qu’eux.

      Le monde a besoin d’une Europe vivante, créative, capable d’échanges qui la remettent dans le processus d’un développement organique au lieu d’involuer vers une régression minérale. Nous ne jouons pas notre rôle. Avec le potentiel que nous avons, c’est indigne et insensé.

      D’où la nécessité de sortir de l’emprise d’administrations proliférantes et de pouvoirs politico-mafieux qui exercent, cumulés, une prédation ruineuse. Combien de ponts non réparés, entre autres, et de professionnels essentiels non formés en lieu et place des pompes à finances qui encombrent le territoire de gadgets insultants et de locaux coûteux pour abriter des effectifs occupés à l’industrialisation du contrôle d’autrui (forme de prédation) et de l’extorsion de fonds administrée (autre forme de prédation)?

      • On a besoin de métropoles actives, les régions ne servent à rien à part ressuciter un chauvinisme dépassé, trop grosses pour être efficaces, trop petites pour peser, trop métissés pour représenter une ethnie.

  • Les régions administratives répondaient au départ à une volonté politique de détruire la puissance naturelle des pays géographiques.

    La fusion des régions, en dépit du bon sens, répond toujours à la même logique de prédation sur ce que l’État central considère comme une matière première à exploiter selon son seul désir de puissance absolue. Jusqu’à en épuiser le potentiel physique, humain, et spirituel en pure perte.

    Il y a des gens comme ça qui préfère détruire ce qu’ils ne peuvent posséder. C’est ainsi que l’Etat français fonctionne. Y compris sous sa forme déconcentrée de régions administratives (en lieu et place de la décentralisation).

    La bonne raison pourrait être que la mise sous tutelle de l’État jugule la propension au racket des pouvoirs politico-mafieux locaux qui, sans cette autorité supérieure, sauraient très bien réinventer la féodalité de petits seigneurs locaux férus de brigandage. Seulement cette suprématie centralisatrice est aveugle car déresponsabilisée, et cela la conduit à rajouter un racket central à un racket local puis régionalisé, et trop c’est trop.

    Des régions efficaces pour réaliser leur potentiel sont des régions géographiques qui constituent des pays à part entière. Indépendants au sein d’une aire de civilisation ou réunis en un État fédéral qui les rendent aptes à réaliser entre elles les échanges qui découlent d’un régime libéral, ils offrent la sécurité propice à des échanges bénéfiques par la non-violence de leurs procédés.

    En France, c’est le tropisme mafieux et ses conséquences qui pousse à l’étatisme et au terrorisme écolo-religieux. Quand ce tropisme se développe sous forme de capitalisme de connivence, c’est une perversion par paresse et lâcheté. C’est régressif. le libéralisme, c’est remonter la pente pour respecter un principe de non-violence. Cela demande de cultiver la matière grise. Nous en manquons. C’est le travail à faire.

    La liberté n’est pas une option. C’est une nécessité vitale. La question n’est pas d’être pour ou contre. La question est de travailler à en réaliser les conditions. Et quand on y arrive mal, qu’on est en échec et qu’on en souffre, on ne renonce pas, on sait qu’on n’a pas souffert pour rien. C’est déjà ça. C’est une question de foi. Mais pas une foi captive des ennemis de la liberté. Une foi libre, c’est la source d’énergie du libéralisme. Sans cette foi, la confiance qu’elle nous donne et les risques qu’elle nous permet d’assumer, le libéralisme ne peut pas marcher.

    Il est d’autant plus triste que nous en ayons perdu le fil que cette terre est particulièrement propice au souffle de l’esprit. Ces misérables régions administratives opposent des forces contraires à l’esprit des lieux. Les structures inadaptées de ces administrations et les annexes politico-religieuses qui les ont complétées finissent par être des monstruosités répulsives. Elles ne feront même pas de jolies ruines.

    Quand on manque d’inspiration pour se remettre de la désolation de cette régression toujours plus minérale, nous pouvons toujours contempler un arbre qui pousse librement. Lui, il sait comment faire de la vie une harmonie organique avec la liberté du vivant.

    Le libéralisme, ce n’est pas un combat, c’est un processus dont nous sommes plus ou moins conscients. De toute façon nous en sommes.

    Un libéral qui parle ne cherche pas à convaincre, il compte ses alliés, s’enrichit de leurs expériences et il fait ses gammes pour fortifier son âme et passer à l’action. Avec le plus d’intelligence possible compte tenu des ressources qu’il s’emploie à faire croître et multiplier. Il est là pour créer ce que la source de son imagination lui inspire.

    Cette créativité à forte valeur ajoutée est jalousée par ceux qui créent des structures administratives ou politico-mafieuses pour en capter les bienfaits. Qu’ils entrent dans le processus au lieu de construire des tours de guet et des barrages pour faire de la prédation.

    Ce ne sont pas des libéraux qui détruisent la ressource, ce sont des prédateurs politico-mafieux de connivence avec des administrations par nature dépourvues d’imagination et du sens des réalités. Les libéraux sont les meilleurs garants du bon usage des ressources locales car ils en connaissent au plus près la valeur et le potentiel qu’ils sont le mieux à même de réaliser quand ils en ont la liberté.

  • un membre du cnrs universitaire..pas de biais..possible..

  • Quand on sait que cela a été pensé par Flamby et ses fonctionnaires encartés au parti, on comprend ce qu’a été leur souci….On avait élu Flamby démocratiquement, alors faut assumer nos choix….

    • Flamby a voulu cette calamiteuse réforme des régions parce qu’il n’avait pas réussi à faire celle des départements (il voulait les supprimer). Il voulait faire une réforme, laisser sa trace, alors il a pris ce qui restait: les régions. Et voilà comment on massacre un pays. Avec une simple histoire d’égo.

  • En réalité, le pouvoir central n’aime pas les têtes régionales qui dépassent. Il faut à tout prix éviter les régionalismes. Pourtant, les vraies régions de France ont une originalité et une culture différenciée. Les anciennes régions respectaient pas trop mal ces caractéristiques. On a marié la carpe et le lapin dans plusieurs cas. On a prétexté les économies à faire : c’était un mensonge flagrant et voulu. Les citoyens n’ont pas voté pour les nouvelles régions ou pour conserver les anciennes : preuve que l’état français est dirigiste et qu’il ignore la vraie démocratie. Le milieu administratif est peuplé de gens qui rameront dans le sens opposé à la réforme : on garde les capitales, on laisse les centre administratifs en double, on oblige les fonctionnaires et les élus à des déplacements aussi nombreux qu’inutiles, on ignore les moeurs et les cultures locales, y compris,les accents, on aligne les impôts sur la ligne la plus haute, on multiplie les nombres d’indemnités d’élus, on change le minimum de compétences, et l’électeur à qui on n’a pas demandé son avis est obligé de voter maintenant pour des listes de gens qu’il ne connaît pas.
    La France, qui se veut donneuse de leçons pour tous ses voisins, est pourtant le modèle de pays prenant des décisions absurdes.

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