« Haut commissariat au plan » : faut-il le ressusciter ?

Screenshot de Jean Castex ovationné à l'Assemblée pour sa première prise de parole - AFP Images — AFP ,

Jean Castex a exprimé son souhait de restaurer le haut commissariat au plan. Un tel retour au passé est-il souhaitable ?

Par Pascal Salin.

Le Premier ministre français, Jean Castex, a exprimé son souhait de restaurer le  haut commissariat au plan. Celui-ci avait été créé en 1946 par Jean Monnet et supprimé en 2005. Et il est envisagé de nommer François Bayrou à la tête de cette institution. Un tel retour au passé est-il souhaitable ?

Qu’est ce que la notion de plan ?

La notion de plan doit tout d’abord se comprendre au plan individuel. Une caractéristique de l’être humain tient à sa capacité à prévoir le futur et à essayer de mettre en œuvre les conditions de vie et les activités qu’il désire pour le futur ; ce qui a été fort bien souligné dans le fameux ouvrage de Ludwig von Mises, L’action humaine.

On peut donc dire que tous les individus font des plans, c’est-à-dire non pas seulement des prévisions, mais des décisions de manière à rendre le futur différent de ce qu’il serait en l’absence de planification. Celle-ci est donc d‘abord une activité individuelle, car c’est un acte de pensée et seuls les individus pensent. Mais on peut considérer que ce qui est vrai pour un individu est vrai pour un ensemble d’individus dont les activités sont coordonnées, par exemple une famille, mais aussi et surtout une association ou une entreprise.

Cependant il est un peu erroné de dire, par exemple, qu’une entreprise planifie son développement. En fait, il existe dans l’entreprise différentes personnes dont les objectifs sont différents : les propriétaires essaient, entre autres choses, de planifier les flux futurs de profit et d’organiser l’entreprise en conséquence ; les salariés planifient leur plan de carrière, etc.

Le développement de l’entreprise dépend des interactions entre ces différents plans. D’une manière plus générale dans une société libre le respect des droits légitimes de chacun met en œuvre ce qu’on appelle un ordre spontané, c’est-à-dire la coordination entre les plans individuels.

Les conceptions de plan au niveau étatique

Il existe plusieurs conceptions possibles du Plan lorsqu’il s’agit de tenir compte des activités étatiques.

On peut tout d’abord l’envisager comme une méthode consistant à définir de manière aussi précise que possible les dépenses et les recettes de l’État sur le long terme. De ce point de vue, la planification pourrait avoir un avantage en fournissant aux citoyens – et en particulier aux responsables d’entreprises – des informations crédibles sur les activités publiques et donc sur leurs propres choix dans la mesure où ils peuvent être influencés par les décisions publiques (par exemple, bien sûr, en ce qui concerne le niveau de la fiscalité).

Mais une telle planification n’est pas concevable pour l’État, contrairement à ce qui peut se passer pour un plan individuel ou même un plan d’entreprise. En effet, les chefs d’État ou les gouvernements sont élus pour une durée déterminée et relativement limitée et ils disposent de pleins pouvoirs pendant leurs périodes d’activité, ce qui leur permet par exemple d’annuler les décisions prises par les gouvernants antérieurs.

Cela implique donc qu’un gouvernement ne peut pas, de manière crédible, prendre des engagements ou fournir des informations sur les activités publiques pour des périodes situées au-delà de sa propre période d’activité.

Traditionnellement la conception de la planification étatique ne se limite pas aux activités étatiques, mais elle prend pour objectif le fonctionnement de l’économie nationale, comme cela a été le cas en France dans le passé.

Les origines du plan français

Les origines du plan français, créé en 1946 juste après la fin de la Deuxième Guerre mondiale, ont été marquées à la fois par les courants idéologiques dominants de l’époque, à savoir le préjugé en faveur de la planification centralisée, mais aussi le corporatisme, c’est-à-dire la confrontation des souhaits (ou des plans…) des syndicats de salariés et d’entrepreneurs.

Ces deux courants nient la possibilité d’obtenir un ordre social à partir de la libre détermination des intérêts individuels. L’ordre social proviendrait soit de la définition centralisée d’un intérêt collectif, soit de l’harmonisation des intérêts organisés. En forçant un peu le trait on peut donc dire que les origines du plan français se trouvaient dans la recherche d’une troisième voie entre le centralisme communisme et le corporatisme du régime de Vichy.

Les sociétés démocratiques tendent à secréter le corporatisme, dans la mesure où l’organisation des intérêts catégoriels permet de peser sur le processus de décision politique. Mais en l’occurrence il s’agissait en France d’un corporatisme institutionnel et presque dogmatique.

Le plan français reposait au départ sur l’idée que l’on peut définir a priori des catégories dont les intérêts collectifs sont clairement définissables, que l’on peut faire entrer tous les citoyens dans ces catégories et que les intérêts catégoriels peuvent être exprimés par leurs représentants. C’est évidemment cette vision qui a constamment inspiré la politique économique française et le Plan n’en a été qu’une expression parmi d’autres.

Quel est le rôle du plan ?

Pour évaluer le rôle du plan il convient de souligner que les sources de la croissance sont individuelles et institutionnelles. La croissance est en effet le résultat, constaté ex post, d’innombrables décisions individuelles. La croissance est d’autant plus forte que les individus sont plus incités à innover, ce qui implique une définition précise des droits de propriété, mais aussi des impôts et des réglementations aussi faibles que possible.

On innove en effet d’autant moins que le coût de l’innovation est accru par les réglementations et que le rendement est plus largement confisqué par l’impôt.

La concurrence – qui signifie la liberté d’entrer sur un marché – est à la fois un processus de découverte et un processus de coordination, comme l’a si bien souligné Friedrich Hayek. Et elle joue d’autant mieux ce rôle qu’elle prend place entre des personnes responsables, c’est-à-dire des personnes qui ont un intérêt personnel à faire les découvertes en question, à mettre en place leurs objectifs de planification…

Pour sa part le Plan public relève du souci constructiviste d’introduire une vision centrale et donc cohérente en organisant l’harmonie des intérêts, car elle ne serait pas spontanée. C’est une vision technologique, comme si les techniques de production existaient et qu’il suffisait de les mettre en œuvre de manière optimale.

Or les techniques – y compris les techniques institutionnelles et l’organisation humaine de la production – n’existent pas, elles doivent être découvertes.

L’État n’est pas propriétaire des citoyens

Il est erroné de penser que l’État ou l’un de ses organes – le plan – puisse planifier pour l’ensemble du pays car l’État n’est pas propriétaire des citoyens. Certes les titulaires du pouvoir pourraient planifier l’action étatique.

Mais un paradoxe apparaît car l’État essaie de planifier ce qui ne peut pas l’être – les processus productifs décentralisés – et il ne planifie pas ce qui pourrait l’être, c’est-à-dire ses propres actions.

On doit donc considérer a priori comme contestable la conception habituelle de la planification publique, en particulier en France. En effet elle a pour objectif de planifier non pas les activités précises de l’État, mais l’ensemble des activités économiques des membres de la nation.

Ceci se conçoit évidemment dans un pays où toutes les activités économiques appartiennent à l’État, comme cela était le cas de l’URSS, mais on sait bien que dans ce cas les activités économiques ne se développent pas de manière satisfaisante. Il est d’ailleurs caractéristique que les dirigeants de la planification soviétique aient été amenés à s’inspirer des progrès techniques des pays libres pour mettre en œuvre des innovations que l’absence de concurrence ne permettait pas de faire apparaitre spontanément.

Les conceptions modernes ont pour conséquence que l’État est la source majeure de l’instabilité à notre époque. On en voit des manifestations très claires dans le fait qu’au XXe siècle et au XXIe siècle – contrairement à ce qui se passait dans des périodes où l’État était moins présent – les crises économiques ont été profondes et de longue durée.

Les Hommes ont réussi à s’affranchir des risques de la nature, mais des risques encore plus grands et non assurables sont apparus : personne ne peut s’assurer contre le risque que ses impôts augmentent, réduisant à néant toute la planification individuelle de ses activités. L’idée traditionnelle selon laquelle le plan est un réducteur d’incertitudes parait alors singulièrement erronée.

Autrement dit, il est contradictoire de désirer avoir un plan national et d’admettre en même temps le caractère parfaitement discrétionnaire de l’action étatique. Ce n’est pas tellement le Plan qu’il convient de réformer que l’État lui-même. Car les citoyens auraient besoin d’une stabilité institutionnelle, ils auraient besoin que l’État prenne des engagements à leur égard, qu’il soit soumis à la discipline du contrat, qu’il soit remis dans le Droit civil.

La planification en France est-elle souhaitable ?

Si la planification publique est logique (mais discutable) dans un pays totalitaire, elle est évidemment questionnable dans un pays comme la France où l’activité économique est censée correspondre essentiellement aux décisions individuelles. En fait, dans la mesure où l’État français peut certes imposer ou interdire certaines activités aux citoyens, mais où – heureusement – il ne peut pas se substituer totalement à eux, il est illusoire de parler d’une planification de l’économie française et de créer un « commissariat général du plan » (ce qui constituait le terme officiel autrefois).

Il conviendrait plutôt de parler d’un « commissariat général des politiques économiques ».

Tel est en effet le véritable but poursuivi : non pas planifier l’économie française – puisque ceci est impossible aussi longtemps qu’un peu de liberté économique subsiste – mais coordonner les politiques économiques et éventuellement en créer de nouvelles au moyen d’une institution publique spécialisée dans ce domaine.

Dans le passé, le commissariat général du plan était en particulier une institution représentative des syndicats de salariés et d’entrepreneurs, ce qui était contestable. En effet, ce qui est souhaitable, d’un point de vue éthique et pragmatique, c’est de respecter la liberté de décision des individus et non pas d’imposer des « décisions collectives ».

On peut enfin souligner que le Plan public peut jouer un rôle contestable sur le marché des idées. En effet, la concurrence est souhaitable dans le domaine des idées. Certes le Plan ne revendique pas une position de monopole dans ce domaine, mais il n’en reste pas moins qu’il crée un déséquilibre sur le libre marché des idées.

Il bénéficie en effet du privilège de son caractère officiel : comme il est censé être l’expression commune d’un intérêt général né de la confrontation des intérêts catégoriels, les positions qu’il exprime obtiennent d’emblée une crédibilité. Dans l’atmosphère infiniment politisée de la France, les médias peuvent être incités à adopter les idées exprimées dans un rapport du plan en ignorant le fait qu’il s’agit simplement du rapport rédigé par une ou plusieurs personnes qui, aussi compétentes soient-elles, devraient être soumises au processus normal du débat d’idées. Le plan renforce donc l’idée selon laquelle il existerait des vérités officielles.

Qu’en est-il de l’avenir de la planification en France ?

On ne sait pas encore quelle sera l’organisation précise de la planification française qui pourrait être créée prochainement. Mais il est certain qu’elle aura essentiellement pour objectif de définir les politiques économiques de l’État français.

De ce point de vue, la décision actuelle de retour à la planification est extrêmement critiquable tout simplement parce qu’on devrait considérer comme évident que les activités étatiques devraient être uniquement les activités régaliennes et que toute politique économique est contestable.

Nous en avons donné un exemple concernant la (prétendue) politique de relance dans un article précédent de Contrepoints dans lequel nous avons conclu ceci :

« Le scepticisme que l’on peut avoir à l’égard des capacités de la politique économique et de la politique monétaire à résoudre les problèmes conjoncturels ne concerne pas seulement la situation actuelle, mais il doit être considéré comme plus général. »

Il ne faut donc rien attendre de positif du retour de la France à ce qu’on appelle la planification et il conviendrait au contraire d’alléger les contraintes fiscales et règlementaires de l’État français.

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